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关键词：污染 环境 中国 中国 环境保护
金 芬
唐白河是汉江的最大支流，流域总面积24,500 平方公里，流域行政区划分属河南、湖
北两省，系发源于河南伏牛山的唐河和南召县的白河在湖北襄樊市襄阳区交汇后形成，因此
得名。自上世纪九十年代初以来，唐白河流域建起了许多污染 企业，污染不断加剧。原本清 澈的唐河和白河， 水质严重恶化。根据湖北 环境保护网2005 年7 月的汉江水质公告数据， 襄阳唐白河张湾等3个断面水质为重度污染，属劣Ⅴ类和Ⅴ类263。据襄樊市 环保局负责人介 绍，在白河上游的河南省南阳市新野县，有多家小型造纸厂，造纸 污水没有经过任何 处理直 接排进白河。唐白河中下游污染的主要污染源是地处上游的南阳市的排污264。由于近年来的
污染，白河的水已基本丧失了 水体功能，唐白河特产名贵白鱼在白河中已基本绝迹，生物多 样性遭破怀。此外，由于河水污染严重，恶劣的水质已经威胁到了居民的身体健康。
唐白河在湖北省境内距丹江口 水库大坝下90 公里处的张湾汇入汉江，因此唐白河直接 关系到汉江中下游水质。加上南水北调中线 工程不是从长江调水，而是从长江的最大支流— —汉江调水，唐白河水质污染的影响会变得更大。南水北调中线工程竣工后，预计汉江径流
将减少1/3，水环境容量减小，自净能力降低，纳污能力降低，汉江水污染防治和生态保护
工作难度加大。
二 跨界治理失灵
我国《水污染防治法》、《环境保护法》等法律规定，对于跨行政区域的水污染纠纷，由
有关地方政府协商解决，或者由其共同的上级政府部门协调解决。但这些法规本身约束性不
强。跨界污染需要上下游联动才能解决，但下游政府缺乏单独治理污染的动力——如果上游
263 汉江水质公报（总第五十八期），http://www.hbepb.gov.cn/admin/htmup/200507hjgb.htm
264 冯永锋，谁是唐白河污染的“正宗”南阳襄阳与其推卸不如携手，光明日报，2005年7月26日
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地区不积极协作的话，即便下游地区牺牲了经济利益进行污染治理，水质依然不会有太大改
善，治污的政绩也难以体现。而对上游地区来说，“环境问责制” 只要求本地政府对本地环
境负责，也难以“自觉”牺牲经济利益而不向下游排污。如此一来，在缺乏上下游协调机制
的情况下，上下游地区在治污上的博弈陷入一个谁都不治理的僵局。
近年来，湖北省和襄樊市环保部门也多次就唐白河污染问题与河南省和南阳地区进行协
商，但没有得到积极的回应。国家环保局也提出两地应该对跨界断面进行共同监测，但双方
至今未能就此问题达成一致。另一方面，在实际操作中，由于水体的流动性，污染责任较
难准确认定。特别是一些跨界双方都有责任的水污染，相邻市、县之间经常会相互推诿甚至
相互指责。一些地方河流遭受跨界污染后，如果当地环保局邀请相邻行政区域参加检测，造
成污染的一方（或双方）多选择把污染项目暂停，一段时间之后，遭受污染的水体会自我净
化，污染程度因而降低，令有关方面拿不到证据；而如果单方面实施检测，其结果又缺乏公
信度。即便“环境问责制”得到完全执行，对于跨界水污染尤其是跨省水污染问题而言，由
于存在推卸责任的可能，其效果也将可能大打折扣。因此，现阶段“环境问责制”效果有限。
三 民间组织打破僵局
通常被叫做“绿色汉江” 的襄樊市环境保护协会意识___________到唐白河遭到污染的严重性后，
将唐白河污染作为其现阶段的工作重点，大力将唐白河问题推向公众视野，借其民间性质起
到了政府难以起到的作用，同时也影响和推动了政府决策与行为。绿色汉江是湖北省首家民
间环保组织，也是目前汉江流域唯一一家民间环保组织。该组织针对唐白河污染问题，主要
开展了以下几方面工作：
传（一）公共宣，发动群众
通过策划“徒步汉江”的系列活动，吸引公众关注污染问题。2003 年4 月下旬，
绿色汉江与市环保局共同发起组织了“徒步汉江襄樊段环保行”活动，26 位队员组成
了两个考察队，用10 天时间考察了汉江襄樊段的生态状况。本次富有创意的徒步考察
加上后续的《保护母亲河》大型图片展，“关注汉江母亲河”成为当地热点。2004 年4
月，绿色汉江又成功策划了类似的徒步考察活动“徒步唐白河（汉江最大支流）环保行”，
将公众注意力吸引到唐白河的严重污染，并使得公众了解到污染源来自上游。
在当地媒体支持下，绿色汉江的公共宣传活动相当有力，广泛发动了当地公众的参
与。襄樊一名11 岁的学生段泽坤，在得知白河的污染来自河南省南阳市的一些造纸厂
和化工厂后，于2004 年4 月致信河南省委书记李克强，说“想和唐白河的鱼儿一起畅
游”。这封信被《长江日报》刊登后形成了一定的舆论压力和效果。据《长江日报》的
后续报道称，“河南省委书记李克强获悉来信和本报报道后，立即做出批示”，“河南省
环保局立即对南阳市的污染源进行治理，关停并转产了一批排污企业，扩建南阳市污水
处理厂”。这是相邻两省打破僵局，开始良性互动的信号。2005 年7 月中旬河南省委又
接到武汉大学一位学生的举报，称唐白河的污染治理尚不到位。为此，河南省领导再度
要求省环保局进行复查，河南省环保局为此再度到南阳市检查污染治理情况,并采取断
然措施，对一些污染企业进行了查，,同时加快了污水处理设施的建设，并于2005 年8
月下旬再度将情况上报河南省委,李克强书记批阅了该报告。265
由于公众的热烈支持，2004 年8月中旬，“绿色汉江”成立环保小分队，先后在南
265《湖北学生两度上书河南一江水引发环保风》，长江日报，2005年11 月29日。
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漳、宜城两县（市），调查龙蟒、晶源和上大堰工业园，考察了几家工厂对蛮河造成污
染的情况。至2005 年12 月31 日，小分队先后八次考察白河，以及沿河河南南阳之下
的排污口和污染状况。
调（二） 研和监测
据绿色汉江提供的记录，几年来，该组织成员在汉江流域开展的各类实地调研、检
测累计达１００次，累计行程达18280公里。徒步考察收集到的资料、观察到的问题以
及累计下来的思考，形成了一系列调研报告：《水污染治理刻不容缓》、《汉水三千年》、
《南水北调中线工程实施，应该对襄樊水资源环境损失给予及时补偿》等。
在发现翟湾村公共健康问题后，绿色汉江开展了有针对性的水质监测活动。翟湾村
是白河进入湖北省境内经过的第一个村子，村民原本饮用白河水，80 年代白河受到污
染后，改用压水井。但1993年以来，由于上游下泄的污水猛增，浅层地下水受到污染，
有害物质严重超标， 2000 年以来，这个3000 人的村庄前后竟有多达130 多人去世，
主要为消化系统和泌尿系统癌症。2005 年4 月，襄樊市环保局检测出翟湾村3 口水井
中均含致癌物质六价铬、苯和甲苯266。湖北省肿瘤医院院长陈焕朝接受记者采访时表示，
翟湾村癌症发病率高与村民长期饮用受污染水源有直接关系。绿色汉江在2005 年4 月
成立了三个水质监测小组，为3 个小组的24 位成员进行了培训。5 月开始，各小组已
按要求每月开展两次水质监测。
（三）政策建议
在广泛发动群众，长期开展调研监测的基础上，绿色汉江将调研报告呈交给有关领
导和部门。2005 年绿色汉江比较集中地产出多项政策建议，和相关政府部门形成互动。
2005 年６月２０日绿色汉江向省委书记俞正声递交了唐白河污染情况及有关建议，7
月和9 月初向国家环保总局潘岳副局长先后递交两次报告。９月下旬，国家环保总局监
查局带队前往河南、湖北两省和南阳、襄樊两市的环保局，专程进入河南内乡、邓州、
新野等地实地调研。在此前后，上述地区没有达标的大小纸厂一律停产。随后，河南省
环保局和南阳市人民政府印发文件，要求严肃查处违法行为，表示近期将向湖北省有关
方面通报河南省白河流域水污染综合整治措施，加强沟通和合作，各负其责，团结治污。
绿色汉江形成的政策建议案如下：
绿色汉江的唐白河治污建议
长期以来，跨界污染防治工作由于牵涉部门较广、具体责任不明确，一直是污染控
制工作中的重点和难点。跨界污染其形式是跨越行政区域间的环境污染、环境维权，但
其实质问题却是利益问题。正是由于涉及多方利益——作为受害者的百姓的利益，环境
问题制造者和环境管理者的利益，等等——才导致这类问题常常在跨界政府间久拖不
决，致使当地居民的权益得不到保障。
为了使唐白河能得以治理，给唐白河下游居民一个交待，绿色汉江建议：
（一）唐白河是一个跨（省）的的污染，解决起来难度很大，必须上下联动，才能
266 杨华云，一村百人患癌而死 引发生态污染之
痛 http://env.people.com.cn/GB/1073/3790120.html
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收到效果。
（二）吁请京津地区的全国人大代表、政协委员亲临白河流域进行视察，并将有关
问题向中央反映，以引起国家高度重视，督促河南省采取有效措施，治理消除白河跨境
水污染。
（三）请国家环保总局安排，由国家环境监察局组织河南、湖北两省环保局到河南
省境内的白河流域，对其“十五小”企业关停，重点工业污染源治理达标排放以及城镇
生活污水处理厂建设及运行情况进行察看，督促指导河南省南阳市加强水污染治理和环
境监管，确保白河出境断面水体水质必须达到国家《地面水环境质量标准》四类水质或
优于四类水质标准。
（四）建议国家环保总局，加强白河跨境水体水质监督监测工作，安排国家环境监
测总站负责白河跨境水体水质监督监测的具体组织协调工作；恳请国家环保总局资助，
在白河下游的跨境断面设立环境水质自动监测站，让中央和河南、湖北两省有关部门随
时掌握该断面水质状况及污染情况。
（五）建议国家有关部门，对于跨省界水环境的管理应予以监督，同时研究其经济
补、赔偿政策。白河水质被污染，造成我市襄阳区农、渔业生产受到严重损失，在白河
水质未达到功能区划需要以前，每年南阳市应给予襄阳区一定的经济赔偿。
四 各方合作，唐白河治理初现成效
2005 年底，汉江流域污染治理局面出现好转趋势。12月5 日，襄樊市环境监测站公布
了2005 年11 月对汉江襄樊段主要支流水质的监测结果，在22 个监测断面中，达到或优于
国家规定的水质功能类别的断面占59％，比2004 年同期增加了25 个百分点。河南省环保
局还向湖北省环保局明确表示：不定期向湖北省通报白河水污染综合整治措施，团结治污，
让白河水越来越好。这个良性转变过程，是由多方力量、多重因素互动达成的，这其中包括
中央与地方媒体力量、中央与地方政府力量，地方群众的力量和来自于公众的广泛力量，绿
色汉江作为一个民间组织发挥了积极的沟通与推动作用，各方的联动作用使得难度巨大的跨
界污染问题有了起色，打破了地方保护主义的僵局，是非常值得关注的公众参与环保事件。
（作者单位：中国科学院生态环境研究中心水开放国家实验；运建立、马军、汪永晨
对本文亦有贡献）
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2005 年，公众环境权益受损事件多次引起舆论关注。尤其是最基本的清洁
水权、清洁空气权、食品安全权等权利不能实现，直接危及居民健康和生存。因
为环境权属于比较特殊的权利，其侵权方往往拥有较多的社会资源，而维权方所
需要投入的大量时间、精力、财力等，阻碍了当事人的维权意愿。因此，在环境
维权中，受害者能够最终成功维护其权益的事件并不多见。北京地区的百旺家苑
环境维权案虽然最终也未能成功，但是这一起典型案例，充分暴露出了我国环境 维权的种种困境。
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