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关键词：污染 环境 中国 中国 环境保护
张可佳
环境污染和治理是我国环境保护最重要的领域，1970 年代我国的环境保护事业，就是
从 工业污染治理起步的。我国的环境污染包括大气、海洋、淡水、土壤、固体废弃物、噪音、 辐射污染等7 类，尤以大气、淡水、海洋、固体废弃物污染为重。2005 年，除了经常性的
污染之外，发生了松花江污染事件等严重的突发性污染事件，影响巨大，值得我们深刻反思。
一、我国环境污染的基本情况
据国家环境总局公布的《2004年 中国环境状况公报》，全国环境 质量基本 稳定。城市空 气质量与上年相当，部分城市污染仍然严重。酸雨污染略呈加重趋势。地表水 水质无明显变 化，近岸海域海水水质与上年基本持平，东海和渤海污染严重。城市声环境质量较好，辐射
环境质量基本维持在天然本底水平。耕地面积仍呈减少趋势。生态状况无明显改善。
当然，这种“基本稳定”，是指在高污染状态下的稳定。
1、大气环境质量
2004 年 监测的342 个城市中，达到国家环境空气质量二级 标准（居住区标准）的占 38.6%，比上年减少3.1个百分点。空气质量为三级的城市有141个，占41.2%，比上年增
加9.7 个百分点；劣于三级的城市有69 个，占20.2%，比上年减少6.6 个百分点。空气质
量达不到二级标准城市的居住人口占统计城市人口总数的60.9%，表明我国城市总体上空气
质量较差。
表1 2000-2004年我国城市空气质量状况 （%）
一级 二级 三级 劣于三级
2004 38．6 41．2 20．2
2003 41．7 31．5 26．8
2002 34．1 34．7 31．2
2001 2.9 30.5 33.4 33.2
2000 36.5 33.1
资料来源：据国家环保总局历年《中国环境状况公报》整理。
在2004 年113 个大气污染防治重点城市中，空气质量达到二级标准的城市为33 个，
占29.2%；空气质量为三级的51个，占45.1%；29 个城市空气质量劣于三级，占25.7%。
与上年相比，达标城市减少4个，劣三级城市减少7个。
影响城市空气质量的主要污染物为颗粒物，颗粒物污染较重的城市主要分布在西北、华
北、中原和四川东部。53.2%的城市可吸入颗粒物（PM10）的浓度达到二级标准；74.3%的
城市二氧化硫浓度达到二级标准。可吸入颗粒物主要来自汽车尾气，表明汽车尾气已经成为
污染城市空气的重要因素。
2、淡水环境质量
2004 年七大水系的412 个水质监测断面中，Ⅰ~Ⅲ类、Ⅳ~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比
- 112 -
例分别为：41.8％、30.3％和27.9％，七大水系总体水质与去年基本持平，珠江、长江水
质较好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河水质差。
表2 2000-2004年我国7 大水系的水质情况 （%）
Ⅰ~Ⅲ类 Ⅳ类 Ⅴ类 劣Ⅴ类
2004 41.8 21.6 8.7 27.9
2003 38.1 23．8 8．4 29．7
2002 29.1 18．9 11．1 40．9
2001 29.5 17．7 8．8 44．0
2000 57.8 21.6 6.9 13.8
资料来源：据国家环保总局历年《中国环境状况公报》整理。
Ⅲ类以上为可以使用的水质标准，Ⅳ、Ⅴ类水质属于人体不能直接接触___________、仅可用于工
农业的严重污染状态，而劣Ⅴ类属于完全丧失水环境功能的水质。可见七大水系的水质近年
来略有所改善，Ⅲ类以上水质的比例上升，而Ⅴ类和劣Ⅴ类的比例下降，但水质尚未达到
2000 年的水平。
七大水系污染程度由重到轻顺序为：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江和长江。
各大流域的主要污染河段均集中在城市河段。
主要湖泊富营养化问题突出。2004年监测的27个重点湖库中，满足Ⅱ类水质的湖库
占7.5％；Ⅲ类占18.5％；Ⅳ类占14.8％；Ⅴ类占22.2％；劣Ⅴ类水质的湖库占37.0％。
可见，Ⅴ类和劣Ⅴ类的湖库共占59.2%，这意味着约六成湖库严重污染，其中“三湖”（太
湖、巢湖、滇池）水质均为劣Ⅴ类，主要污染指标是总氮和总磷。
城市作为经济和生活中心，污水排放量大，加之我国城市污水的处理水平普遍不高，城
市水环境面临的形势十分严峻，流经城市的河段近90%受到污染。2004 年全国187 个城市
中，地下水污染减轻的有39 个，污染加重的有52 个，水质稳定的有96 个。此外，中国城
市中有近三分之二的城市供水不足，六分之一的城市严重缺水。2004 年，全国城市污水排
放总量为355 亿吨，城市污水处理率为45.6%。
经济社会的快速发展导致我国水资源供需矛盾正不断加剧。全国有25％的地下水体遭
到污染，35％的地下水源不合格；平原地区约有54％的地下水不符合生活用水水质标准，
一半以上的城市市区地下水严重污染。目前全国已形成164 个地下水超采区，总面积达到
19 万平方公里，年均地下水超采量超过100 亿立方米，部分地区已发生地面沉降、海水倒
灌等现象，目前全国地面沉降面积已达到6.4 万平方公里，50 多个城市地面沉降严重__________。115
由国土资源部南京地质矿产研究所主持的《长三角地区地下水资源与地质灾害调查评
价》报告显示，由于地下水资源被过度开采，地面沉降对长三角地区造成的直接和间接损失
已经达到3150 亿元，包括对建筑楼房、道路桥梁、地下管线等造成的损失。116
水利部海河水利委员会对海河流域湿地变化监测表明，由于水资源的过度开发，海河流
域湿地面积在50 年内减少了80%，12 个主要湿地面积由上世纪 50 年代的3801 平方公里
下降至目前的 538 平方公里。目前海河流域的总供水量为402 亿立方米，水资源开发利用
率达98%，远远超出国际公认的40%的上限。117
115姚润丰：《我国超半数城市市区地下水严重污染》，《市场报》，2005年10月25日电。
116《地面沉降已造成长三角地区损失近3500亿元》，《东方早报》，2005年1月1日
117刘宝森：《海河流域水资源过度开发导致湿地萎缩》，新华网，2005年6月18日。
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3、海水环境质量
据国家海洋局发布的《2004 年度中国海洋环境质量公报》，我国全海域海水水质污染
加剧，近岸海域部分贝类受到污染，陆源污染物排海严重，大面积和有毒赤潮多发，近岸海
域海洋生态系统恶化的趋势尚未得到缓解。对四大类43 个排污口进行重点监测的结果表明，
受陆源排污影响，约80%%的入海排污口邻近海域环境污染严重。由黄河、长江、珠江等河
流携带入海的主要污染物总量约1145 万吨，比2003年大幅度增加。由于河流携带入海的污
染物总量一直居高不下，河口区环境严重污染的状况仍未改观，由此也导致了近岸海域海洋
生态系统脆弱，生态环境继续恶化。
全国近岸海域监测情况，一、二类海水比例占49.6%，与上年基本持平；三类海水占
15.4%，比上年下降4.4 个百分点；四类、劣四类海水占35.0%，比上年上升5 个百分点。
表3 2001~2004 年我国近海海域水质状况 （%）
一类二类 三类 四类 劣四类
2004 11．4 38．2 15．4 11．8 23．2
2003 19．8 30．4 19．8 8．5 21．5
2002 21．3 28．4 14．4 8．9 27．0
2001 13．4 28．0 12．2 11．9 34．5
资料来源：据国家环保总局历年《中国环境状况公报》整理。
4、工业污染物排放
2004 年，二氧化硫排放量为2254.9 万吨，其中工业排放量为1891.4 万吨，生活排放
量为363.5 万吨；烟尘排放量为1095.0 万吨，其中工业排放量为886.5 万吨，生活排放量为
208.5 万吨；工业粉尘排放量为904.8 万吨。
而按照“十五”计划，到2005年，各主要污染物的排放总量——包括二氧化硫排放总
量、工业废水排放量、生活污水排放量——应该比2000年的排放总量减少10%。二氧化硫
排放没有达到这一目标，在“十五”前3 年持续降低的情况下，从2003 年起大幅反弹，二
氧化硫排放总量大幅增加。
表4 2000-2004 年全国废气中主要污染物排放量 (万吨)
项目 二氧化硫排放量烟尘排放量 工业粉尘
年度 合计工业（%） 生活（%） 合计 工业（%）生活（%） 排放量
2004 2254.9 83．7 16．1 1095 81．0 19．0 904.8
2003 2158.7 83．0 17．0 1048.7 80．7 19．3 1021
2002 1926.6 81．1 18．9 1012.7 79．4 20．6 941
2001 1947.8 80．4 19．6 1069.8 79．6 20．4 990.6
2000 1995.1 80．8 19．2 1165.4 81．8 18．2 1092
资料来源：据国家环保总局历年《中国环境状况公报》整理。
5、固体废弃物
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2004年，全国工业固体废物产生量为12.0亿吨，比上年增加20.0%；工业固体废物排
放量为1792.0万吨，比上年减少7.7%。工业固体废物综合利用量为6.8亿吨，综合利用率
为55.7%，与上年持平。危险废物产生量963.0 万吨。城市环境基础设施建设尚难以支撑
城市的可持续发展。
二、我国环境污染的新特点
1、二氧化硫的排放总量不减反增
我国“十五”环保计划中，污染物总量控制的目标是：到2005 年，二氧化硫、尘、氨
氮等__________主要污染物排放量比2000年减少10％；工业废水中重金属、氰化物、石油类污染物得
到有效控制；危险废物得到安全处置。酸雨和二氧化硫控制区内二氧化硫排放量比2000 年
减少20％，酸雨发生频率有所降低。
然而，“十五”环保计划中确定的二氧化硫总量控制任务未能按期完成，二氧化硫的排
放量仍居高不下，比2000 年还增加了13％。我国的二氧化硫排放总量已经位居位居世界第
一，超出大气环境容量的80％以上。这使得我国有1／3 的国土面积被酸雨覆盖，而二氧化
硫正是酸雨形成的元凶。
我国二氧化硫排放量的90％、氮氧化物的70％来自燃煤，而其中50％左右来自火电厂。
控制住火电厂的污染是二氧化硫污染治理的关键。2004 年，火电行业二氧化硫排放总量高
达1300 多万吨，预计2005 年排放量会接近1600 万吨。专家认为，只有当全国的二氧化硫
排放总量控制在1400 万吨左右，我国酸雨污染的局面才能被扭转，而现在仅火电厂的二氧
化硫排放量就突破了这个数量级。
本来到2002 年，全国二氧化硫排放量已比2000 年减少了68.5 万吨；“两控区”二氧化
硫排放总量也从1316.4 万吨减少到1148.8万吨，“十五”二氧化硫控制目标有望实现。但自
2002 年末开始，我国火电、钢铁、建材等行业超常规发展，高能耗行业的产品年均增长率
都在10%以上，钢铁产量年增长率甚至达到20%以上，而高耗能行业的单位产品能耗比世
界先进水平平均高了47%。2003年全国煤炭消费量陡增到15.8 亿吨，比2002年增加2.1亿
吨，导致“两控区”和全国二氧化硫排放量分别比2002 年增加132 万吨和232 万吨。虽然
2003 年下半年国家采取了宏观调控措施，高耗能行业发展有所减缓，但2004年全国煤炭消
费量仍增加到19.6 亿吨，二氧化硫排放量增加到2255 万吨，导致现在全国面临最严重二氧
化硫高污染时期。118
2、 “十五”计划重点环保项目未能按期完成
2005 年，在经济快速增长和城市化进程加快的情况下，全国环境质量总体稳定。根据
中华环保联合会调查显示，71%的公众认为，与5年前相比，自己所在城市的环境状况有了
不同程度的好转。
这表现为城市空气质量有所好转。全国城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓度均有所降
低，达到国家空气质量2 级标准的城市比例由2000年的35.6%增加到2004 年的39.5%，劣
于3 级标准的城市比例由34.4%下降到19.6%。大、中城市的空气质量有所改善。
水环境恶化趋势得到控制。全国地表水达3 类水质标准的断面比例由2000 年的32.1%
提高到2004年的37.7%，劣5 类水质断面比例由35.0%降低到28.2%。工业固体废物综合利
用率有较大的提高，危险废物和医疗垃圾处置得到充分重视，道路和区域环境噪声管理不断
加强，生态保护和建设取得初步成效。核安全与辐射环境安全基本处于受控状态。2004年，
全国烟尘、工业粉尘、废水中化学需氧量（COD）及氨氮排放量分别比2000年降低了5~10%，
118徐琦：《访中国环境规划院总工程师王金南》，《中国环境报》2005年10月28日。
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预计2005 年可基本完成“十五”计划的控制目标。
在工业污染排放大幅反弹的背景下，污染治理的速度却相当低下。尽管国家环保总局多
次向社会公布进展情况，试图引起地方政府和有关部门的重视，但“十五”计划确定的重点
环保项目仍然无法按期完成。
根据调查，“十五”计划安排的279个重点二氧化硫治理项目，可形成二氧化硫削减能力
303.7万吨/年，到2003年底，已建成的仅有61个，占总项目数的21.9%；在建72个，占
25.8%。即便在建__________项目全部完工，也只占计划项目数的一半。截止2004年底，“十五”期间
列入“重点流域计划”的2130 个项目中，已完成851 项，占项目总数的40%；环渤海4省
市列入“渤海计划”拟建设各类项目265 个（不含自然保护区项目），截至到2005年7 月，
已完成各类项目134 个，占项目总数的50.6％；截止2004 年底，“两控区计划”中的279
个重点治理项目（因原项目停建或项目重复取消13 个，实际为266 个），已建成96 个，占
项目总数的36%。也就是说，“十五”期间的上述治理项目，完成的水平只有36%到50%！
119
同样，预计2005年底，淮河、海河、辽河“十五”完成项目分别占计划项目的76%、55%
和52%；太湖、巢湖、滇池完成项目比例为87%、59%和52%。“十五”计划确定的重点环保
项目仍然无法按期完成，致使一些重点治理区域水质改变不够明显。
3、突破城市污水处理率瓶颈
中国城市环境基础设施建设相当薄弱，欠帐很多，特别是生活污水集中处理、生活垃
圾无害化处理和危险废物处置等建设能力尤显不足。根据2004 年“城考”的500 个城市的统
计结果，全国城市生活污水处理率平均仅为32.33%，有193 个、约占40%的城市生活污水
集中处理率为零。全国城市生活垃圾无害化处理率平均为57.76%，有160 个、约占30%的
城市的生活垃圾无害化处理率为零。全国危险废物集中处理率（特指医疗垃圾集中处理率）
平均为60.44%，有155 个、约占30%的城市的危险废物集中处理率为零。
例如，经济发达的江苏省，城市生活污水集中处理率严重滞后。2004 年，江苏全省城
市生活污水集中处理率仅为32%。大量生活污水堂而皇之直接排入城市水系，造成江河湖
泊水质恶化和地下水污染。同时，花几千万元建成的污水处理__________厂却歇工“晒太阳”。这样的
场景在江苏并不少见。120
近年来，一些大城市开始努力改善城市环境质量，清欠旧帐。广州市有231 条河涌，
总长度913公里，基本成为排污沟，有的是劣Ⅴ类水体。从1999 年以来，政府投入60 多亿
元，建成4 座生活污水处理厂，总处理能力达到每日155.3 万吨，目前广州中心城区城市生
活污水处理率达到70.16％。
福建省提出再投资22亿元，建78 座城市污水处理厂，在未来5 年内新增污水处理能力
239 万吨/日，使全省平均污水处理率达到60％以上。吉林省政府提出建立城市污水市场化
运行机制、推进城市污水处理产业化发展的决定，计划到2010 年底，城镇污水处理率将平
均达到60％，大城市达到70％以上，中等城市达到50％以上，县城达到40％以上，缺水城
市的再生水利用率达到30％以上。
4、汽车尾气排放加剧城市空气污染压力
1990 年代以来，全国主要大气污染物的排放量逐年增加，其中工业源污染物排放增加
显著，这与中国经济总量的持续增长和粗放式的经济增长方式密切相关。来自生活燃煤、供
暖等来源的大气污染物排放得到有效控制，二氧化硫和烟尘排放量呈下降趋势。城市空气污
染结构的变化，表现为城市机动车尾气排放增长加快，成为许多城市，特别是大城市的主要
119梁晓亮：《中国环境规划院总工程师王金南回顾中国环境“十五”》，《经济日报》，2005年10月27日。
120黄勇：《江苏城市生活污水处理仅三成》，《江南时报》2005年9月20日。
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大气污染源。
据调查，机动车已成为中国城市第一大空气污染源，北京、上海、广州等特大型城市
的主要空气污染物中，机动车排放所占比例均已超过五成。121卫星图像显示，北京汽车尾气
污染居世__________界之最，已成为世界上最大的汽车尾气污染沉积中心。机动车尾气占可吸入颗粒物
来源比例的23.3%，而可吸入颗粒物已成为北京市大气污染中的首要污染物。至2005 年7
月底，北京市市机动车保有量已突破246 万辆，并还在以每年高于14%的速度增长。预计
到2008 年，北京市机动车保有量将达350万辆122
汽车保有量仅次于北京的是南方大都市广州，有170万辆机动车，机动车尾气成为市区
主要污染物。加上该市1 万多家饭店的油烟排放，几千个建筑工地的扬尘和部分工厂的废气
排放，使得广州市区每月降尘量高达每平方公里10吨，天空罕见蓝色。123
欧洲航天局称，过去10 年间，中国上空由工厂、发电站和汽车排放的污染物数量上升
了约50％，而美国和东欧等地的污染程度保持不变或有所下降。
5、其他污染对百姓生活质量产生影响
目前，我国城市声环境质量相对良好。2004年全国328个城（镇）中，84.4%的城市道
路交通声环境质量较好，61.9%的城市区域声环境质量较好。但仍有38.1%的城市存在区域
环境噪声污染，15.6%的城市存在道路交通噪声污染。
垃圾问题则继续困扰着当地政府和市民。广州的垃圾总量正在以每年6％的速度增长，
生活垃圾日产量已达4300 吨。这些巨大的固体污染是对中国所有城市的严峻挑战。
与居民生活密切相关的另一个污染问题就是居室内的污染。因居室进行装修造成室内甲
醛、二氧化硫等有害气体污染的问题，在2005 年继续被普遍关注。特别是一些过度装修和
豪华装修，因装饰材料用量过多，污染也被相应“放大”。
在许多地方，家庭装修时节能建材普遍受到冷落。人们往往重装修轻实用，用高档玻璃
代替墙壁，大面积的落地窗、玻璃门都加剧了能源的消耗。大量使用人工采暖、降温、通风、
照明等设备，不仅隔断了人与自然的联系，而且耗费了大量能源。
三、 问题和讨论
1、粗放型增长方式加剧污染
由于我国长期积累的结构型矛盾和粗放型经济增长方式没有根本改变，经济发展与资
源、环境的矛盾日益尖锐，环境保护的体制、机制、投入滞后，执法环境有待改善，影响了
“十五”计划全部目标的如期完成。一些地方以牺牲环境和群众健康为代价换取一时的经济
发展，对治污工程不重视，措施不力，造成一些地区的生态环境边治理、边破坏，治理赶不
上破坏，导致环境质量恶化。一些地方政府甚至干预环保执法，包庇违法行为，以“化整为
零”、“先上车后买票”的方式违法违规审批、建设污染环境、破坏生态的建设项目。
有学者认为，在粗放型经济增长方式没有根本改变的情况下，要使污染物排放总量呈
下降趋势是很困难的。我国的污染已经呈现出“复合型、压缩型”的特点，发达国家在工业化
中后期出现的污染公害已在我国普遍出现，我国已没有继续支持目前经济增长方式的环境容
量。未来15 年，我国人口将达到14．6 亿、经济总量将翻两番，按现在的资源消耗和污染
控制水平，污染负荷将增加4～5 倍。这个阶段特别是“十一五”期间，将是我国环境与发展
矛盾最为突出的时期。
如果不彻底更新现有火电厂落后的生产方式，5 年后全国电力业的二氧化硫排放总量
将超过2000万吨。电力一个行业的二氧化硫排放量就将相当于目前全国的总量。
121 《机动车成为城市第一空气污染源》，《浙江日报》，2005年4月28日。
122刘静：《卫星图像显示北京汽车尾气污染居世界之最》，《工人日___________报》，2005年10月30日。
123李松：《 广州市“创模”的看点难点和亮点》，《中国环境报》，2005年9月22日。
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2、监管无力，执法不严
我国环保监管能力薄弱始终是治污的主要障碍。到2005 年10 月，中西部23 个省级环
保部门执法装备达标率只有9%，272个地市级环保部门执法装备达标率仅为33%，全国3064
个环境执法机构平均每个机构仅有1.4辆车、2.7 台取证工具，他们负责监管23 万家工业企
业、70 多万家三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态环境检查任务，每年70
多亿元的排污费征收工作和年均6 万多件污染事故调查处理工作。124
国家规定对饮用水源地需要进行109 项污染物指标的检测，但目前开展监测的仅29 项。
同时，标准体系不完善，标准和法规的关系未完全理顺，也影响了标准的效力。例如《大气
污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他环
境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。
同时，环境管理多头交叉，缺乏统一有效的环保监管体制。横向部门责权交叉多，职能
配置不明晰；缺乏有效机制和监督力量，宏观调控能力薄弱，对一些跨区域重大环境问题协
调困难。缺乏环境与发展议事的协商机制，都显示出管理效率与现实的巨大差距。
环境法制不健全，有法不依、执法不严这个老问题依然普遍存在。大量问题反映至环保
总局，皆因基层环保执法监管手段落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等
问题。在许多地方，往往因地方经济保护的干扰，一些排污大户同时是利税大户，轻易便能
避开法律追究，而环保监管部门处罚力度很弱，对违反环境违法的行为的处罚难以到位。
目前的《大气污染防治法》和《水污染防治法》都已经不能适应形势发展，应加快修订
进程。应让环境保护尽早成为宏观经济调整的一个重要杠杠。应加快配套环境法律法规的制
定进程，加大对环境违法的处罚力度，有效解决“违法成本低、守法成本高”的问题。
国家环保总局提出要坚持和完善环保部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境管理
体制，逐步解决部门职能交叉，增强环境监管的整体性。他们提出要加快设立国家环保总局
大区环境派出机构，建立健全“国家监察、地方监督、单位负责”的环境监管体制。
3、建设资源节约型、环境友好型社会
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》制定了新的环境目标：“到2010
年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。主要污染物的排放
总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降，重点城市空气质量、城市集中饮用
水水源和农村饮水水质、全国地表水水质和近岸海域海水水质有所好转，草原退化趋势有所
控制，水土流失治理和生态修复面积有所增加，矿山环境明显改善，地下水超采及污染趋势
减缓，重点生态功能保护区、自然保护区等的生态功能基本稳定，村镇环境质量有所改善，
确保核与辐射环境安全。” 125
减少污染的一个新视角是提高资源利用效率。“十一五规划”的目标是“单位国内生产
总值能源消耗比十五末期降低20％左右”。国际能源署发布的《2005世界能源展望》认为，
降低20%是一个较难达到的目标。若能实现该目标，则不仅能源节省，且污染也有明显减
少，生态环境恶化趋势亦可得到遏制。此外，是全面推行循环经济、清洁生产，形成低投入、
低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式，对消耗高、污染重、技术落后的工艺和产品实
施强制性淘汰制度，实行有利于资源节约的价格和财税政策。这种从源头防治污染和保护生
态的措施，才是治本的措施。
124徐琦：《访中国环境规划院总工程师王金南》，《中国环境报》，2005年10月28日。 125 国家环保总局网站，http://www.zhb.gov.cn/
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