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关键词：环境 中国 中国 环境保护 保护
熊志红
2005 年伊始， 中国环保史上发生了一个引人注目的事件。1 月18 日，国家环保总局为 维护《中华人民共和国 环境影响评价法》的严肃性，叫停了30 家大型 企业未经环保审批的 违法开工项目，由此在社会上产生了巨大的震动。这时，一些地方领导、企业负责人甚至相
关的利益部门，以经济发展是大局和能源紧缺等为借口准备逃避责任和处罚。然而，从社会
公众、媒体直至国务院都对此给予了空前的响应与支持，形成了一道强有力的冲击波，被叫
停的项目业主不得不补办了有关手续。此次环保行动后被舆论界称之为“环评风暴”。
一 “环评风暴”产生的背景及焦点分析
“环评风暴”的缘起
什么是 环境影响评价？《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）中是 这样描述的：“环境影响评价，是指对规划和 建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、 预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪 监测的方法与制度。” 2004 年底，为了贯彻《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧
急通知》，根据举报和现场检查，国家环保总局发现一些企业在“建设项目环境影响报告书”
未经环保部门审批的情况下，擅自开工建设，违反了《环评法》。2005 年1 月18 日，国家
环保总局副局长潘岳向外界宣布，对严重违法开工的30 个建设项目予以查处并曝光，并建
议有关部门对直接责任人依法予以行政处分。
经初步统计，这30 个违法开工项目总投资1179.4 亿元。其中，火电项目20 个，总投资
623.3 亿元，总装机容量1384 万千瓦；水电项目3 个，总投资520.2 亿元，装机容量1690
万千瓦；500 千伏输变电项目3 个，总投资4.4 亿元，其他为石化、造纸、公路、堤防等项
目。
这些企业是——
1.中国长江三峡工程开发总公司 金沙江溪洛渡水电站(总装机12600MW) ；2.中国长江
三峡工程开发总公司三峡地下电站(总装机4200MW)；3.中国长江三峡工程开发总公司 三
峡工程电源电站(总装机100MW) ；4.太仓港环保发电有限公司 江苏太仓港环保发电有限公
司四期2×600MW 扩建工程 ；5.徐州华鑫发电有限公司 江苏徐州发电厂扩建2×300MW 工
程； 6.江苏徐塘发电有限责任公司 徐塘发电有限责任公司2×300MW 机组扩建工程；7.江
阴苏龙发电有限公司江阴夏港电厂2×330MW 机组扩建工程；8.江苏华电扬州发电有限公
司 扬州发电有限公司供热扩建2×300MW工程；9.厦门华夏国际电力有限公司 厦门嵩屿电
厂二期2×300MW 扩建工程；10.包头东华热电有限公司 包头东华热电公司2×300MW工程
供热机组； 11.靖远第一发电有限公司 甘肃靖远电厂三期2×300MW扩建工程； 12.宁夏发
电集团有限责任公司宁夏马莲台电厂2×330MW 工程 ；13.江苏新海发电公司 江苏新海发
电公司2×300MW 供热机组扩建工程；14.大唐国际股份有限公司 浙江大唐乌沙山发电厂
4×600MW 新建工程； 15.内蒙古霍林河发电有限责任公司 内蒙古霍林河发电有限责任公司
2×300MW 新建工程； 16.曲阜圣城热电有限公司 曲阜圣城热电公司2×200MW 热电联产项
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目； 17.四川电力有限公司 四川南充至万县500kV 输变电工程；18.四川电力有限公司 四
川广安至南充500kV输变电工程； 19.福建省电力公司 福建电网厦门和晋江变电站等500kV
输变电工程；20.中国国电集团公司 宁夏石嘴山发电厂2×330MW 技改工程； 21.中国华电
集团公司贵州大方电厂4×300MW新建工程； 22.国电宣威发电有限责任公司 宣威电厂七
期2×300MW 扩建工程；23.河南中孚实业股份有限公司 河南中孚实业股份有限公司
2×300MW 扩建工程；24.内蒙古新丰热电有限责任公司 内蒙古新丰热电有限责任公司
2×300MW 供热机组新建工程；25.内蒙古准格尔大饭铺电厂 内蒙古准格尔大饭铺电厂
2×300MW 机组新建工程； 26.南京苏源热电公司 南京苏源热电二期工程2×300MW 发电供
热机组； 27.中国石油天然气集团公司 中国石油兰州石化分公司120 万吨/年延迟焦化装置
项目； 28.佛山华丰纸业有限公司 增资异地新建年产30 万吨高级涂布白纸板项目； 29.内
蒙古自治区交通厅丹东至拉萨国道磴口-巴拉贡段公路(含磴口黄河大桥)项目；30.福州市发
展改革委员会福州市闽江北港南岸防洪工程和南江滨路道路工程。
这些违法项目都存在着突出的环境问题，如：金沙江溪洛渡水电站项目及其反调节水库
向家坝水电站是金沙江下游水电开发一期工程， 2000 年4 月国务院批准该江段为长江合江
－雷波珍稀濒危鱼类国家级自然保护区，作为当初三峡工程水生动物保护措施之一。溪洛渡
水电站施工区涉及自然保护区，向家坝水电站位于保护区核心区。该江段分布有国家I 级保
护鱼类白鲟和达氏鲟，II级保护鱼类胭脂鱼。大坝建设将阻隔珍稀鱼类和特有鱼类的洄游通
道。目前为了这个电站建设需要调整自然保护区，调整方案尚未经国务院批准，建设单位已
进行了交通公路、施工占地移民与场地平整等“三通一平”等施工建设。
丹东至拉萨国道主干线磴口至巴拉贡段公路全长17.2 公里，投资规模7.18 亿元。该工
程经过乌兰布和沙漠区和荒漠化草原区，因未进行环境影响评价，没有落实相应的环境保护
措施，引起了水土流失，恶化了当地的生态环境。
福州市闽江北港南岸防洪工程和南江滨路道路工程，分别在生态环境较为敏感的浦下洲
湿地内填筑土方和穿越湿地，将对该湿地带来严重的影响。
此次“叫停违法开工项目”，上百家报纸、网站和电视媒体进行了报道，引起社会各界
很大反响。
“环评风暴”发生的背景
中国的“环境影响评价”事业起步于20 世纪70年代末。1978 年，我国首次提出了环境
影响评价的概念，并开始将环境影响评价制度作为三个重要制度之一纳入到环境保护管理体
系中。1979 年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》正式将环境影响评价和“三同时”
作为法律制度确定下来，并成为之后颁布的各种环境保护法律、法规中规范环境影响评价工
作的重要依据。1998 年，国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，进一步健全了建设
项目环境影响评价制度的管理体系，使“环境影响评价”拥有了一定的执法手段。
2003 年9 月1 日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，对这项制度做出了更
为明确的法律规定。
《环评法》规定，任何对环境产生影响的建设项目在开工前，都必须向相关的环保部门
报批“环境影响报告书”，先评价，后建设。应该说，环境影响评价制度是从源头预防破坏
与污染的有效手段，它有助于我国的宏观经济健康运行，抑制低水平重复建设，更重要的是，
能对生产力布局进行合理、科学的配置。
然而，在《环评法》颁布后的一年多时间里，环境影响评价工作的开展却存在着不少问
题。为此，在2004年__________12 月9 日，国家环保总局发布了《严格电站环评项目 坚决制止电站
无序建设》，强调环境影响评价要有法必依。接着，12 月27 日，环保总局又向公众通报了
68 家不合格环评执行单位的处理情况，全面整顿环评行业秩序，坚决查处违法违规单位和
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行为。
从2004 年底到2005年，国家环保总局下决心整治环境违法行为，并掀起“环评风暴”，
应该说是与大形势分不开的：中央新一代领导人提出的科学发展观，正成为统领我国经济社
会发展的基本纲领和原则。坚决贯彻落实中央提出的科学发展观，加大执法力度，维护国家
环保法律法规的严肃性，遏制无序建设，无疑具有重要的政治意义——中国的资源环境形势
严峻，面临难以承受之重，根本无法再走发达国家曾经走过的“先污染，后治理”的老路。
“环评风暴”的焦点分析
1．经济发展与环境保护的矛盾加剧——以能源紧缺的表象呈现
从此次叫停的30 家企业分析看，火电项目数量较多，占此次查处的违法开工项目的三
分之二。2003 年火电厂二氧化硫排放量约为1100 万吨，比2002 年增加434 万吨，上升了
65.2％。从2004 年1月至11 月国家环保总局已受理的200 个火电项目“环境影响报告书”
初步统计，总装机容量为17559 万千瓦，其中已审批的电站项目达到94 个，总装机容量为
8082 万千瓦。如果这些项目全部自行上马，将新增二氧化硫排放量500 万吨/年以上。
目前中国的电力是紧张，但是相对于未来的需求，在建电力项目非但不少，还可能富裕。
2004 年12 月初，《国务院批转发改委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》中
提到，2004年批准了6110 万千瓦的电站建设项目，预计两年内能够满足电力市场需求。然
而，当年全国开工电站规__________模却达到1.5 亿千瓦，超出批准额度的一倍半。全国2.8 亿千瓦在
建项目中，没有完成国家各项核准手续就擅自开工的高达1.2 亿千瓦，将近一半。
有人认为，叫停一批项目可能损失几十个亿。但如果这种势头持续下去，火电厂燃煤排
放的温室气体一旦超出人均4吨，我国国际履约的费用每年就要达到500亿。根据世界银行
组织测算，2020 年之后，中国仅为燃煤污染造成的疾病，就将支付3900 亿美元的费用，占
GDP 的13%！这个损失将有多大。如果发电能力大量过剩闲置，银行不良贷款激增，中国
的金融系统一旦发生动荡，所造成的国民经济损失恐怕就不能以千亿计算了。
由于没有将环境和生态损失因素纳入其中，现行的GDP 核算法并不能全面反映国家的
真实经济情况，核算出来的一些数据有时会很荒谬——因为环境污染和生态破坏也能增加
GDP。例如，发生了洪灾，就要修堤坝，这就造成投资的增加和堤坝修建人员收入的增加，
GDP 数据也随之增加。再例如，环境污染使病人增多，这明摆着是痛苦和损失，但同时医
疗产业大发展，GDP也跟着提高。
中国在二十多年来是世界上经济增长最快的国家，但这“增长”是通过多少自然资本损
失和生态赤字换来的呢？
2．环评与部门利益之间的矛盾——特大工程的“越界”特权
在“环评风暴”的激烈冲击下，公众无意间知晓了一个内幕：大型工程“有边开工边环评
的特权”。简单地说，就是在建设项目环境影响审批中，“先上车，后买票”。
事实上，国家环保总局审批大型、特大型工程的“环境影响评价报告”，结果有可能提
出对工程建设的修改意见，甚至可以否定工程项目的建设。然而，一些国有企业，特别是国
家重点工程，往往自恃其特殊性，将自身经济利益的最大化等同于国家利益的最大化，使环
境影响评价形同虚设；他们之所以能边开工、边“等待”环评审批，因为这些建设项目往往投
资巨大（这次叫停的30 个违法项目，几乎个个投资数亿元乃至数百亿元），建设方均为大型
国有企业，因而有恃无恐，用“既成事实”逼迫审批通过——就拿溪洛渡水电站建设项目来
说，前期已经投入近20 亿元了，最后真能因为“环评”没有通过而被推翻吗？
一方面是政府越来越重视环境问题，法律也赋予环保部门更大的权力；另一方面，项
目单位和地方政府由于惯性和内在的经济冲动，漠视环保部门权力的现象普遍存在。从过去
有关建设项目先违法后纠正的结果来看，一般情况下都是采用补办环境影响报告书，补办有
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关的审批手续以后就“完事大吉”了。例如，内蒙古准格尔大饭铺发电厂新建机组工程在正
式开工建设半年后，才将“环境影响评价报告书”送到国家环保总局进行审批；宁夏马连台
电厂二台三十三万千瓦基础工程于2003 年12 月开工建设，但“环境影响评价报告书”在
2004 年11 月才报批。
3．环保重要性与个人利益的矛盾——部分官员错误的政绩观
虽然环评制度已实行多年，但仍有许多建设项目置国家法律于不顾，造成严重环境污
染和生态破坏隐患，很重要的一个原因是部分地方政府官员错误的政绩观。
一些地方的领导政绩考核的目标是GDP 增长的数字，因而一味地追求经济效益，片面
强调简化审批、限期办理相关手续，完全不顾环境与资源的承载能力。在这种情况下，一个
高污染的项目要上马，不等环保部门提出要__________做环境影响评价、需要配套治污设施，“父母官”
们就发话了：这个项目涉及几百万、几千万甚至上亿的税收，可以先开工再办环保手续。这
种由地方领导出面干预，片面强调简化审批，限期办理相关手续的情形，在各地可谓比比皆
是。
4．凸现环境法规及执法欠缺——操作过程中困难重重
二十多年来我们国家制定的环境与资源保护的法律有二十多部。据不完全统计，它约
占全国人大及其常委会立法的十分之一，但实施却非常不理想。自2003 年9 月1 日《环评
法》正式实施以来，其执行情况也不如人意。据国家环保总局一份资料显示，中西部地区县
以下企业的“环评”执行率只有30%～40%。2004 年检查发现，许多重大项目未经环评审
批就违法开工，国家明令禁止的钢铁、水泥、电解铝等项目在有些地方呈蔓延趋势。仅2003
年～2004 年，江苏省已经建成的87 个钢铁项目，执行环评的只有34 个，违法比例61%；
在建的65 个项目完成环评审批的只有20 个，违法比例69%；山西省248 个钢铁建设项目
中有126 个没有执行“环境影响评价”审批，违法项目占51％。国家环保总局副局长潘岳
曾在一次全国环境影响评价学术会议上透露说，根据环保总局的调查，《环评法》实施以来，
环评执行率只有50%～60%。照此发展，中国环保问题只能是“老账”未还，“新账”频添。
虽然《环评法》授予环保部门“一票否决”的权利，但却效果不彰。在操作层面上，环
境影响评价制度本身存在的缺陷与不足：
我国现行的环保法规赋予环保部门的权限，对污染企业不能形成足够的威慑力，如《环
境影响评价法》对违法项目的最高罚款金额为20 万元，对于那些大项目来说，如九___________牛一毛。
环保执法不严，使环评制度流于形式。一些建设单位为了上项目，通过各种手段打通环
保关。环保部门在审批建设项目时程序不透明，审批不公开，暗箱操作的现象时有发生。由
于缺乏有效的监督和制约机制，因此就很少有不被批准的“建设项目环境影响报告书”。即
便编写了报告书，其事后环保措施落实情况也缺乏监督落实，从而使环评工作流于形式，花
费数万元编制的报告书被束之高阁。某些环评单位或评审专家责任心不强。有部分环评机构
站在投资者的立场上，不能全方位考虑环境负荷。项目评审出现遗漏或项目在实施后出现污
染后果，追查环评单位或专家责任难度较大。
环评队伍参差不齐，环评质量无法保障。目前，我国拥有环评执行单位近千家，２万余
人持证上岗。2004 年，国家环保总局对全国198 家甲级和728 家乙级环境影响评价执行单
位进了考核，结果显示，合格单位共858 家，占92.7%；不合格的68 家，占7.3%。国家环
保总局的整体结论是：目前我国环境影响评价执行队伍普遍追求经济效益，工作责任心不强、
工作质量不高，个别单位编制的劣质甚至虚假的环境影响评价文件已在一定程度上给环境影
响审批和管理造成了不利影响。
根据《建设项目环境保护分类管理名录》要求，有的项目需做环境影响报告书及配套表
格。按照国家标准执行，规模大的企业能够承受，同行业的小企业要按同样的标准收费，就
难以接受。
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此外，“环评风暴”从另一个侧面也反映出我们在监督管理制度上存在的缺陷。
“环评风暴”的意义与影响
环评风暴已经过去了，但它产生的影响却是深远的。
1．中央及国务院领导的____________支持，显示了新一届政府落实科学发展观的鲜明态度。
温家宝总理对此次查处行动给予了充分肯定，批示：“环保总局要进一步提高环境影响
评价的质量和水平，健全和完善相关制度，与有关部门密切配合，建立起符合投资体制改革
要求的项目责任追究机制”。
2．NGO环保组织发挥了重要作用，进一步推动了公众参与。
在这次“环评风暴”后，关于信息公开、公众知情权和听证会被人们强烈的关注与使用。
公众的环境意识在这场风暴中大大提高，他们更加主动地关心环境，参与保护环境的意愿空
前高涨。在社会的强烈呼吁下，2005 年11月国家环保总局出台了《推进公众参与环境影响
评价办法》（征求意见稿），公众参与环保揭开历史的新篇章。
3．环评工作得到了前所未有的重视，并有力地推动了环评工作的开展
截止2005 年10 月底，国家环保总局共受理建设项目环境影响报告书724件，批复报告
书850 件（其中报告表5 件）。比2004 年的500多件增加了近30%。2005年12 月出台了《国
家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序》；发布了《建设项目环境影响评价资
质管理办法》；颁布了《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》，《环境影响评价工程
师职业资格考试实施办法》，《环境影响评价工程师职业资格考核认定办法》；制定的《建设
项目环境影响评价评估审批验收行为准则与督查办法》，不久也将在全国范围内颁布实施。
4．规划环评被提到上议事日程，有助于环境破坏与污染的“源头控制”
在全国陆续开展了怒江、雅砻江、澜沧江中下游、四川大渡河等流域规划环评，积极推
进了水电、煤炭、港口、交通、电力等重点行业的规划环评及成都化工基地、宁夏宁东能源
基地区域环评试点，组织完成了营口港总体规划、内蒙胜利矿区等规划、区域环评。
截止到2005年11 月，已有上海、天津、河北、山东、陕西、内蒙古、大连、深圳、杭
州等地以不同形式出台了开展规划环评工作的有关配套规定。内蒙古自治区、大连和武汉市
的规划环评试点工作已经启动。
经过这场风暴，国家环保总局负责人已表示，今后的项目应先依法进行规划环评后，再
受理项目的环评报告。国家环保总局将进一步采取措施推动各地的规划环评工作，坚决从源
头上预防环境污染与生态破坏。
二，公众参与环境影响评价的现状与对策思考
1，公众参与环评的责任与义务
在1 月18 日国家环保总局叫停全国30家违法建设项目不到一周的时间里，1 月24日，
包括自然之友、北京地球村、绿家园志愿者、中国国际民间组织合作促进会在内的56 家民
间环保组织就联合发出公开信，对国家环保总局的行动表示坚决的支持。
民间环保组织认为，公众参与是决策的科学化、民主化的坚实基础。这次叫停行动不仅
是解决环境污染和生态恶化的有力行动，而且是从源头解决社会问题的有效措施，它可缓解
因违法开发所造成的社会矛盾，有助于社会的公正和社会的安定和谐。众多的媒体和各种舆
论也以积极的姿态关注和参与其中，表现出公众巨大的热情和负责任的公民精神。
2，公众参与环评的现状与形式
在《环评法》中，第一章第五条、第三章第二十一条对公众参与环境影响评价都有明确
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规定。不尽人意的是，公众如何参与，从主体到形式都缺乏明确性与可操作性。以往主要是
采用以下两种形式：专家与环境管理部门参与，主要是就环境管理政策和技___________术复杂的决策性
问题通过咨询、评价、参与研究等方式，听取各方面的意见和建议；群众参与通常使用填写
调查问卷的形式，对结果作定性分析。这些方式，造成公众参与环境影响评价存在如下问题：
公众参与渠道不畅通
我国目前没有建立完善的公众信息公开制，使公众无法通过正常渠道获取建设项目的相
关信息。正是这种信息的不对称，不充分、不及时，使公众对重大的环境问题难以把握，令
公众参与意识和积极性不高，也无法对项目做出准确的判断并提出意见与建议。
公众参与范围不全面
公众参与较多是流于形式，许多环评单位在选取调查对象时是带有倾向性的，偏好选择
支持本项目的专家或人员参与讨论，缺乏广泛性与代表性，造成调查的结果存在着严重的偏
面性。
公众参与方式单一
绝大多数情况下仅仅采用问卷调查方式，不便于双方的交流，公众不能充分表达他们的
意见和意愿。
公众参与的结果缺乏公开性
目前，环评单位通常是将公众参与的结果编入环评报告书有关章节中，仅作为政府部门
或相关机构参考的依据，而对公众缺乏必要的信息反馈，这使公众无法对项目后期进行有效
的监督。
公众参与制度缺乏规范性
目前没有制定出可操作性强的公众参与的技术规范，如公众参与的主体，公众如何获取
相关的信息，公众参与的时间、方式、程序、范围、内容等，没有明确、可行的规定，使各
级环评部门无章可循。
3，加强公众参与环评的对策与建议
要提高公众参与的有效性，就应当着眼于健全公众参与的法律地位和实施中的技术规
范，同时还要提高公众的参与意识和自觉性。
（1）．要建立健全公众参与环境影响评价的法律___________制度。从法律上，明确规定公民具有环
境权、知情权、监督权等权利。制定和出台环境影响评价法实施细则，具体地规定公众参与
环评的主体，参与环境影响评价的程序等。
（2）．制定公众参与技术规范。对公众参与环评的时间、方式和内容等都应有一个统一
的标准，从而提高公众参与的有效性。减少环评中的随意性和主观性。
（3）．向公众公开有关环境影响评价的信息。建设单位、编制机关和环境保护主管部门
应当采用便于公众知悉的方式，如公开发行的报纸、公共网站或者专题网站发布公告。向公
众公开征求公众对建设项目或者专项规划环境影响评价工作的建议和意见。
（4）．征求公众意见应采取公众意见调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等多种
形式。公众可以电话、传真、信函、电子邮件等形式，对环境影响评价工作或者环境影响评
价文件提出有关建议和意见。
（5）．对建设项目环境影响评价文件征求公众意见的范围应当包括位于建设项目环境影
响范围内，可能受到该建设项目施工或者建成后的环境影响的有关单位，社会团体，居民委
员会、村民委员会等基层群众自治组织，居民个人。
（6）．建设单位、编制机关、受委托单位或者环境保护主管部门征求公众意见，应当按
照公开性、平等性、广泛性、代表性的原则，考虑职业、地域、专业知识背景、表达能力、
受环境影响程度等因素，合理选择被征求意见的单位和个人。
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（7）．建设单位或者编制机关应当在报审的环境影响评价文件中附具对公众意见的采纳
或者不采纳的说明。审批环境影响评价文件的环境保护主管部门应当组织专家对公众意见
的采纳或___________者不采纳的说明进行审核，并在审批时认真考虑公众意见。
（8）．公众认为建设单位、编制机关或者受委托单位对已反映的明确意见未采纳并未附
具说明的，有权向审批环境影响评价文件的环保主管部门反映，并要求主管部门进行核实。
三 促进“环境影响评价”积极健康地发展
中国“环境影响评价”工作面临的严峻形势，绝不能寄希望于一两场“风暴”，需要建立
一整套长效机制。
加大对《环境影响评价法》的宣传力度
使我们的决策部门和各级领导能够站在经济、社会与环境可持续发展的高度上进行综合
决策，并充分认识到环境影响评价的重要地位和作用。
严格依法行政，树立法律制度的权威性，坚决处罚违法行为
只有依法行政，才能有效地发挥环境影响评价的法律作用。对未按规定履行环评报批手
续，要责令停止建设，依法处罚；对未按规定同步建设配套环境保护设施的，或未按规定申
请竣工环境保护验收的，一律停止生产；对化整为零或拆分报批的项目，地方环保部门不得
受理和越权审批。
建立问责制，为环境影响评价提供制度保障
要建立一套完整的监督机制和责任追究机制，以保障《环评法》的有效实施。对不依法
审批建设项目环境影响报告书，不依法办理建设项目竣工环境保护验收的，不依法履行监督
管理职责和发现建设项目违法行为不予查处或报告的，必须追究有关领导和相关责任人的行
政责任，对造成严重后果的要赔偿经济损失和依法追究刑事责任。
严格环保准入制度，落实中央宏观经济调控政策
针对钢铁、水泥、电解铝等高耗能行业以及近来出现的电站项目盲目投资等现象，对国
家环保总局公布的十类不得通过环评审批的项目（见附件）要严格执行环保准入制度，把好
建设项目环境影响评价审批关。按照国务院制止部分行业盲目投资的有关规定和宏观经济调
控政策要求，依法加大查处力度，坚决遏制违反国家产业政策和宏观调控规定，盲目投资和
违规建设的势头。
推动开展规划环境影响评价，要实现“预防为主”的环境保护方针
单一的建设项目环境影响评价不足以全面保护环境和可持续利用资源，应开展对重大经
济开发和发展规划的环境影响评价，实现从源头控制新污染和生态破坏，协调经济发展、社
会进步与环境保护之间的关系。
重视生态型建设项目的环境影响评价。
水电开发建设随着公众环境意识的提高日益受到关注，经济建设需要水电资源的开发，
但梯级开发建设带来的生态环境问题关系到流域的可持续发展。因此，应该非常重视流域开
发中的生态风险问题。
要健全和完善公众参与机制，充分发挥公众参与的作用
建设项目数量庞大，仅靠政府去监管显然力不从心。发动社会团体和公众参与到环境影
响评价中，以听证会、座谈会等多种形式，使公众成为影响环境影响决策的一支重要力量。
全面引入信息公开及公众参与机制，由建设单位和环保部门直接听取项目所在地人大代表、
政协委员、民间组织、学术团体或社区、村委会代表的意见和建议，也可以由项目所在地人
大、政协或民间组织征求可能受影响地区公众的意见。国家环保总局在审批重大项目和环境
敏感项目时，应充分听取公众的意见，接受公众的监督，建立公众意见的反馈机制，切实将
公众意见落到实处。
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加强环境影响评价队伍管理，推行职业资格制度_____________。
严格环评单位资质准入条件，提高环境影响评价行业的整体素质，规范工作程序，保证
环境影响评价质量。同时，要引入竞争机制，准许国外环境影响评价机构进入中国的环评市
场。
附件： 国家环保总局公布的十类不得通过“环境影响评价”审批的项目
（1）国家明令淘汰、禁止建设的、不符合国家产业政策的项目；（2）列入国务院清理
整顿范围，不符合国家政策规定的钢铁、电解铝、水泥、电石、铁合金、焦炭、平板玻璃、
13.5 万千瓦及以下火电机组等项目；（3）位于饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、
重要生态功能区以及生态环境敏感区等区域，影响生态环境和污染环境的项目；（4）不符合
城市总体规划、环境保护规划的项目；（5）位于自然保护区的核心区、缓冲区内的项目；（6）
占用自然保护区实验区，对当地生态环境造成破坏的，或者建设在自然保护区外围地带，但
损害自然保护区内的环境质量和生态功能的建设项目；（7）原有设施污染物排放达不到国家
和地方排放标准和总量控制要求，不能通过“以新带老”、“以大代小”的措施，实现“增产不
增污”的项目；（8）环境污染严重，产品质量低劣，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能
达标排放的项目；（9）在环境质量不能满足环境功能区要求,无法通过区域平衡等替代措施
削减污染负荷的项目；（10）被明令限期治理的企业，以及“两控区”污染防治规划、三峡库
区及上游水污染防治规划中污染治理项目没有按期完成污染限期治理任务的企业的新、扩、
改项目。
参考文献：
（1）、王冬梅：《强硬环评风暴职责所在显露现实寻常执法的软肋》，《工人日报》2005
年2 月17 日
（2）、刘伟生：《“环评”经济发展中的困惑》，《环境经济》2005年第三期
（3）、国家环保总局《推进公众参与环境影响评__________价办法》（征求意见稿） （作者单位：《中国环境报》）
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