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关键词：环境 中国 中国 环境保护 保护
杨东平
2005 年，中国的环境保护事业犹如雷霆激荡。年初，国家 环保总局出手不凡、有声有色 的环评风暴揭开新篇；岁末，松花江特大 污染事件则以悲剧的方式凸显了高速发展中的中国 特别严峻的环境现实。在这样复杂的格局和起落变化中，中国的环境保护事业获得了稳健的、
实质性的推进。围绕按照科学发展观的 要求，制定“十一五”规划，国家确立了 建设节约型 社会、发展循环 经济、进行绿色GDP 试点等一系列推进可持续发展的新目标、新举措。环 境保护作为基本国策的地位和权威得以极大地强化。公众参与环境保护的广度和深度，都达
到了前所未有的程度。
2005 年的环境状况，显示中国的环境问题和生态危机依然十分严重。中国的环境污染和
生态恶化呈积重难返之势，而迅速增长的经济、不断增加的人口，都在为严峻的环境增加巨
大的压力。我们能否超越传统的 工业化道路和发展模式，走上可持续发展之路？中国的环境 保护正处在一个重要的转折点和历史关头。
一、2005 年我国环境保护的重大事件
1、松花江重大污染事件
11 月13 日下午，中国石油吉林石化 公司双苯厂发生着火爆炸事故，造成五人死亡，一 人失踪，近30人受伤。松花江被严重污染，挟带多达100 吨的苯类污染物的松花江水顺流
而下，哈尔滨市因此停水4 天，并造成对松花江下游俄罗斯城市的污染。
从11 月13日爆炸发生，到11月23 日国家环保总局首次公开发布污染消息，其间经历
了扑朔迷离的10 天，国家环保总局称没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污
染事故的信息，错过了解除污染隐患的最好时机。错过最好时机的还有黑龙江省。11 月21
日，哈尔滨市出现市民抢购矿泉水风潮。市政府发出的第一份通告，却称从11 月22 日中午
12 时起，因“管网设施检修停水4 天”。全市人心恐慌，甚至出现地震传闻，人们涌向机场、
火车站，出城的道路一度发生拥堵。21 日晚，哈尔滨市政府紧急下发了第26 号文，正式公
布停水的真实原因。
11 月30 日，因处置松花江污染事件不当，国家环保总局局长解振华辞职，原国家林业
总局局长周生贤接任国家环保总局局长。12 月26日，国家环保总局发布了最后一期关于松
花江污染的公告，称松花江中国境内所有监测断面硝基苯浓度达标。
事隔不久，12 月16 日，在广东北江又发生严重镉污染事件，肇事的韶关冶炼厂曾多次
被评为“全国治理污染先进单位”。近年来，这类重大突发事件不断发生，如2003年重庆市
开县“12.23”特大井喷事件，造成234 人死亡。2004 年3 月，沱江的重大污染事件。这些
事件不仅反映了我国在重化工业布局、企业安全生产和环境保护方面存在的具有共性的问
题，并突出地暴露了地方政府在危机处理、信息公开方面的重大缺陷。
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2、禽流感袭击中国
2005 年，禽流感再度在全球各地同时发生，并袭击了中国内地和台湾。
自10 月中旬在台湾发现今年首例禽流感病例，至12月14 日，我国共有11 个省区、23
个地市、30 个县（市、区）、55 个乡镇、112 个村发生30 起高致病性禽流感疫情，其中青
海省发生1起候鸟疫情。共有15.82 万只禽发病，死亡15.12 万只，扑杀家禽2222.58 万只。
截至12 月13 日___________，已有23 个疫区解除封锁，我国防控禽流感工作取得了初步成效。2但12
月16 日，江西省遂川县又发生禽流感疫情，扑杀家禽31.96 万只。
期间，发生了多起人感染禽流感的病例。11 月16 日， 确定两例人感染高致病性禽流
感H5N1 病例，湖南、安徽各一例。12 月6 日，广西壮族自治区资源县发现一例人感染高
致性禽流感病例，患者唐某某为一10 岁女孩。12 月8 日，辽宁省黑山县确诊一例；12 月
15 日，江西省遂川县发现一例；12月29 日，福建省三明市确诊一例人感染高致病性禽流感
病例，患者于12 月21 日死亡。
自1980年以来，从国外传入或国内新发现的动物疫病达30多种。我国每年因家畜疫病造
成的直接经济损失高达200多亿元，间接经济损失约为这个数字的3-5倍。近年来，疯牛病、
艾滋病、埃博拉病毒、SARS和禽流感等动物疫病在世界范围的传播，成为人类面临的新灾难。
世界各国正在密切协作，严阵以待，防止禽流感在全球可能的发作。研究表明，引起禽流感
流行的原因包括病毒本身的变异、生态环境的变化、以及人类活动等因素。不断发生的人畜
共患疫病，使我们更深刻地意识到人类健康与动物、生态系统密不可分的关系，改善和重建
这一关系。
3、国家环保总局“环评风暴”
1月13 日，国家环保总局发布关于停建中国长江三峡工程开发总公司等单位30 个违法
建设项目的通告，对30 个违法建设项目的情况进行了通报。这是《中华人民共和国环境影
响评价法》实施以来国家环保总局首次大规模对外公布违法建设项目。被通报的中国长江三
峡工程开发总公司负责建设的金沙江溪洛渡水电站、三峡地下电站、三峡工程电源电站等都
是大型国企和重点工程。2 月2 日，国家环保总局副局__________长潘岳宣布，全国30 个叫停项目已
全部整改。
此次“叫停违法开工项目”，引起社会各界很大反响。通过环评风暴，环评工作得到了
前所未有的重视，并有力地推动了环评工作的开展。截止2005 年10 月底，国家环保总局共
受理建设项目环境影响报告书724 件，批复报告书850 件（其中报告表5件），比2004 年的
500 多件增加了近30%。
配合国家对经济建设项目的宏观调控，主管部门并且加强了对违规能源项目的监管。年
初，环保总局通报“两控区”（酸雨控制区和二氧化硫控制区）“十五”计划重点火电厂脱硫
项目的进展情况，公布了望亭发电厂、华电国际邹县发电厂等 46 家尚未启动脱硫项目的火
电厂名单。7 月，国家发展改革委、国土资源部、水利部和国家环保总局四部门联合公告，
停止建设32个违规电站项目。
在圆明园防渗膜工程上，国家环保总局再显身手，召开了中国环境评价制度实施以来的
首场听证会，通过社会参与制度的建设、环境评价的公开化，使问题得到相应解决。
4、国家确立可持续发展的新目标
围绕贯彻落实科学发展观，推进可持续发展战略，中央政府相继提出建设“节约型社会”、
2《我国防控禽流感工作取得初步成效》，2005年12月15日中国农业信息网。
（http://www.agri.gov.cn/xxlb/t20051215_516161.htm）
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环境友好型社会、发展“循环经济”等新的可持续发展环境建设目标。国家对环境保护的重
视程度发生了明显变化，将其放在突出的重要位置，极大提升了环境保护地位，强化了环境
保护这一“基本国策”的权威性。
2005 年3 月，温家宝总理在全国人大会议上所做的《政府工作报告》，提出了推进经济
结构调整和增长方式转变，注重能源、资源节约和合理利用，以水污染治理为重点，解决严
重影响人民群众健康安全的环境污染问题。
2005 年6 月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专题研究建设节约型社会和发展
循环经济问题。提出建设节约型社会，就是要走新型工业化道路，坚持资源开发与节约并重、
把节约放在首位的方针，以节约使用资源和提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、
节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，以改革开放和科技进步为动力，推动体制创新、
机制创新、技术创新和管理创新，综合运用经济、法律、行政、科技和教育等多种手段，采
取更加有力的措施全面节约资源，加快经济发展模式转变，建立节约型的生产模式、消费模
式和城市建设模式。1
2005 年10 月，中共中央十六届五中全会公报提出“要加快建设资源型、环境友好型社
会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会
发展特别是严重危害人民群众健康的突出环境问题，在全社会形成资源加以的增长方式和健
康文明的消费方式。” 2 在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》
中，提出全面贯彻落实科学发展观，必须加快转变经济增长方式：“要把节约资源作为基本
国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发
展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持
节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。”3
11 月23 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究加强环境保护工作，讨论并
原则通过《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。《决定》提出了推进可持续发
展的_________基本原则、工作重点、措施和机制，以及到2010 年的环境治理目标。
5、圆明园防渗膜工程体现公众参与
众多环境NGO 组织与国家环境保护部门协力合作，成为政府更为紧密的合作伙伴。
实际地参与了若干重大环保事件，发挥了积极的作用。在1 月国家环保总局的“环境风暴”
刮起之后，包括自然之友、北京地球村、绿家园志愿者、中国国际民间组织合作促进会在内
的等56 家民间环保组织联名致信国家环保总局, 坚决支持国家环保总局严格环境执法。
4 月初，海淀区主管部门在国家遗址公园圆明园水域的整修，在湖底铺设防渗膜，成
为全社会高度关注的重大环境事件，引发广泛的争议。这起事件成为环境NGO 与政府环保
部门合作的成功范例。NGO 组织发挥了揭露真相、促进形成公众参与机制等积极作用。由
国家环境保护总局主办的圆明园湖底防渗工程公众听证会，在我国环境保护的历史上具有破
冰意义。参加听证会的73 名代表中，来自民间环保组织的代表有近十名。“自然之友”代表
宣读了“自然之友”、“北京地球村”等7 家环保组织联名提出的五点建议。各界人士从各个
不同角度对圆明园工程进行了深入的探讨和评价。
此后，国家环保总局官方网站全文公布由清华大学主持的《圆明园东部湖底防渗工程
环境影响报告书》，这样的公开性都是具有创新性的。“自然之友”举办了两次相关的研讨会，
均由博客网实时全程直播。7 月7日，国家环保总局副局长潘岳向新闻界通报：总局于7 月
5 日组织各方专家对清华大学的圆明园环评报告书进行了认真审查，同意该报告书结论，要
1温家宝：《高度重视 加强领导 加快建设节约型社会》，《人民日报》，2005年7月4日。
2 《中共十六届五中全会在京举行》，《光明日报》，2005年10月12日。
3 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，《中国青年报》，2005年10月9日。
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求圆明园东部湖底防渗工程必须进行全面整改。解振华局长表示：“以后遇到关系到公众利
益和敏感问题，环保部门都将通过听证会的形式听取各方意见，来民主决策和依法办事。”
6、西部水电开发之争
国家水电部门计划在岷江、大渡河、雅砻江、怒江、金沙江、澜沧江等西部江河大规
模开发水电，修筑多级水电站，引起社会舆论、媒体和NGO 的强烈关注。在流域生态相对
保存完好的怒江建两库十三级梯级开发规划，成为公众关注的焦点，讨论从2004 年延续到
2005 年。
水力发电的优点是不用消耗煤炭等能源，温室气体等有害气体排放量少，在这个意义
上它素来被视为是清洁能源。但是，大型水电工程会对生态系统造成难以逆转的负面影响，
并产生严重的移民问题。我国水力资源最富集的西南地区是世界公认的生物多样性最丰富和
最脆弱的陆地生态区，是大型工程开发地质风险较高的地区，也是中国少数民族最聚集、文
化多样性最丰富的地区。所以，只看到河流的发电潜力而无视或贬低其他因素是危险的。西
部水电不能无序开发，必须充分论证，科学决策，兼顾江河生态系统、自然遗产和文化多样
性保护的价值，维护工程建设中的程序公正，保护原住民的利益。
2005 年1 月，媒体上开展的关于“敬畏自然”的讨论，充分显示了不同发展观和文化
价值的冲突。4 月，何祚庥、陆佑楣等科学家赴怒江考察，云南省政府组织专家学者座谈会，
“自然之友”薛野代表NGO 陈述了怒江上为何不适宜建大坝的10 条理由。8 月，61 个民
间环保组织和99 位关注环境的各界人士联名上书，“提请依法公示怒江水电环评报告”。10
月，国家发布的“十一五”规划建议中关于水电开发的提法，从“积极发展水电”调整为“在
保护生态基础上有序开发水电”。11 月，东南亚河流观察论坛在柬埔寨吴哥召开，中国环保
NGO 代表参加。怒江下游，澜沧江下游国家的学者和NGO 代表在发言中指出，中国上游
建坝和到东南亚开发水电，影响了当地的生态环境及渔民的生活。
12 月，位于金沙江的溪洛渡水电站正式开工，拉开金沙江流域水电大开发的序幕。溪
洛渡和向家坝两个水电站并为一组，装机容量将达1860万千瓦，超过三峡水电站（1820万
千瓦）。围绕西部水电开发的争论仍将继续下去。其意义不仅在于促进水电开发、建大坝问
题上的科学决策，也在于提供多种信息和多种声音，形成公共参与和制衡机制。因而，它成
为一次公众参与环境评价的重要实践。
二、仍在加剧的环境危机
我们面临的环境污染问题既有长期积累的突出矛盾，也有近年来经济快速发展带来的种
种新问题。近年来环境状况的变化态势，呈现一些新的特点。
1、“十五”计划污染控制目标没有实现
2001 年12 月制定的《国家环境保护"十五"计划》提出的国家环境保护目标是：到2005
年，环境污染状况有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制，城乡环境质量特别是大中城
市和重点地区的环境质量得到改善等。全国主要污染物（二氧化硫、化学需氧量等）2005
年要比2000 年减少10%，城市生活污水处理率达到45%，50%以上地级城市空气质量达到
二级标准。
2004 年，城市污水处理率达到45．67％，空气质量达到二级的城市为39.5%，尚差10
个百分点。最突出的问题是工业污染物排放不降反升，出现严重的反弹。2004 年“两控区”
和全国二氧化硫排放量答复上升，分别比2002年增加181万吨和293万吨，烟尘排放比2002
年增加36万吨，酸雨频率超过40%的城市比例上升了7.2个百分点。4 二氧化硫排放量从2000
年的1995 万吨，增长为2004年的2254.9万吨，增长了13%。
4 胡鞍钢 王亚华 鄢一龙：《“十五”计划哪处落空》，《改革内参》，2003年第34期。
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胡鞍钢等的研究，认为从“十五”计划的执行情况看存在四大偏差，一是产业结构调整
偏离了原定目标，第二产业快速发展，第三产业增长缓慢。二是就业结构调整没有达到预期，
“高增长、低就业”问题更加突出。三是能源需求增长过快，供需矛盾更加尖锐，煤炭生产
和消费超常规增长，能源结构不合理问题更加突出。四是主要污染物排放先降后升，大气污
染排放增加，酸雨污染严重。
近年来污染排放严重反弹的背后，是中国经济增长方式出现了过度重工业化的逆转，
重工业占工业总产值的比重在1998 年后不断上升，在2003 年达到64.3%，与1958 年大跃
进时期相似，资源密集、能源密集、污染密集的钢铁、水泥、电解铝、煤炭等行业发展过快，
重新进入传统工业化高能耗、高污染的“黑色”发展模式。“十五”期间能源消费增长率超
过了GDP 增长，煤炭生产在2001-2004 年四年间接近翻了一番，平均增长速度18.3%，大
大高于规划的3.23%。重化工业的加速发展，煤炭消费陡增，致使降低二氧化硫排放的目标
落空。专家估计，到2025 年前后，我国的二氧化碳总排放量很有可能超过美国，成为二氧
化碳排放量的“世界第一”。
一方面工业污染排放大幅反弹，一方面污染治理的速度相当低下。“十五”计划确定的
重点环保项目无法按期完成。如“十五”计划安排的279个重点二氧化硫治理项目，到2003
年底，仅建成61个，占项目数的21.9%；在建72个，占25.8%。即便在建项目全部建成，
也只占计划项目数的一半。截止2004 年底，“两控区计划”中的279个重点治理项目（实际
调整为266 个），已建成96 个，占项目总数的36%。同样，列入“重点流域计划”的2130
个项目，截止2004 年底，完成851 项，占项目总数的40%；环渤海4 省市列入“渤海计划”
拟建设各类项目265个，截至2005 年7 月，完成134个，占项目总数的50.6％。也就是说，
“十五”期间的上述治理项目，完成的水平只有36%到50%！5“三河三湖”治理项目完成
的比例稍高，2005年底，淮河、海河、辽河完成项目分别占“十五”计划项目的76%、55%
和52%；太湖、巢湖、滇池完成项目比例为87%、59%和52%。
各地热衷大上高污染项目、漠视治理污染项目反差强烈。尽管国家环保总局多次向社会
公布治污项目进展情况，试图引起地方政府和有关部门重视，但成效甚微。
2、我国环境生态进入高危状态和事故高发期
（1）我国环境事故进入高发期
2005 年10 月发生的松花江流域污染事件，12 月在广东北江发生严重镉污染事件，并不
是孤立的。2004 年，国家环保总局共接到67 起突发环境事件报告。其中，特别重大环境事
件6 起，重大环境事件13 起，直接经济损失达5.5 亿多元。这一系列事件显示，在经济高
速增长和社会转型的背景下，由于多年的积累和欠债、落后的环境治理和监管水平，我国环
境污染积重难返，事故进入高发期，呈一触即发的危险态势。
（2）我国城市水环境和空气严重污染的状况还将持续下去。
据国家环境总局公布的《2004年中国环境状况公报》，“全国环境质量基本稳定。城市
空气质量与上年相当，部分城市污染仍然严重。酸雨污染略呈加重趋势。地表水水质无明显
变化，近岸海域海水水质与上年基本持平，东海和渤海污染严重”。这意味着，我国水环境、
大气环境、海洋环境仍在严重污染的状态中徘徊，是一种高污染状态下的“稳定”。2/3的城
市空气质量为三级和劣三级，七大水系中，60%的断面为不能饮用的Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水
质。80%的入海排污口邻近海域环境污染严重。按目前的环境治理目标，“到2010 年，重点
地区和城市的环境质量得到改善”，“重点城市空气质量、城市集中饮用水水源和农村饮水水
5梁晓亮：《中国环境规划院总工程师王金南回顾中国环境“十五”》，《经济日报》，2005年10月27日。
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质、全国地表水水质和近岸海域海水水质有所好转”，6这意味着，在2010 年之前，这种高
污染局面仍将延续。
（3）自然灾害、生态灾害将频繁出现
在自然灾害和生态问题上同样如此。据国家防总的消息，2005 年汛期，我国珠江流域、
福建闽江、淮河干流、辽河流域的浑河、太子河等江河发生了较大洪水和大洪水，其中珠江
流域西江中下游发生了超过百年一遇的特大洪水。长江支流汉江、黄河支流渭河发生了较为
严重的秋汛。湖南、黑龙江等省发生了严重的山洪、泥石流、滑坡灾害。与此同时，海南、
云南、广西等地发生了较为严重的春旱，内蒙、宁夏、湖南等地发生了严重夏伏旱。频繁登
陆的台风或热带风暴给福建、浙江、海南、安徽等省造成严重损失。7
在2005 年9月举行的亚洲减灾大会上，民政部的发言称，中国2/3的国土不同程度地受
到洪水威胁，近半数城市分布在地震带上。随着气球气候变化，自然灾害发生频率和所造成
的损失呈明显上升。自上个世纪90 年代以来，我国年均受灾人口达3.7 亿人，农作物受灾
面积7.4 亿亩，直接经济损失超过1000亿元，比1980年代高出40%。8
关于生态灾难和生态危机，我们早已有切身体会。川西林区，由于森林的过量采伐引
起的气候异常，使四川盆地伏旱三年两遇，暴雨、冰雹灾害频繁。长白山森林减少，引起了
区域性气候失调，水土流失严重。大兴安岭森林的破坏导致呼伦贝尔草原气候恶化。1998
年长江、松花江流域的特大洪灾，重要原因是多年来上游对水源涵养地森林环境的大规模破
坏。
自然灾害受气球气候变化的影响，而据世界自然基金会报告，2005 年全球气候是“有
纪录以来气候最糟糕的一年”:全球平均气温最高，北极圈冰层融化最剧烈，大西洋飓风最
肆虐，加勒比海域水温最高。今年还是亚马孙河流域几十年来最干燥的一年，其干旱程度比
上世纪任何时候都要剧烈。9 由于我国自然生态系统退化严重，我国的自然灾害和生态危机
事件也已进入高发期。
3、淡水环境成为我国最紧迫、重要的环境问题
淡水环境具有很强的综合性，既有严重的河湖水域和地下水污染问题，也有水资源短缺
的问题，以及严重的水土流失，集污染问题、资源问题和生态问题于一身，是中国当前环境
危机的集中体现。
（1）河流和地下水污染严重
2004年七大水系的412个水质监测断面中，Ⅰ~Ⅲ类（可以使用的水质标准）的比例为
为41.8％，Ⅳ~Ⅴ类（人体不能直接接触、仅可用于工农业的严重污染水质）的比例为30.3
％，完全丧失水环境功能的劣Ⅴ类水质的比例分27.9％。农村则3 亿多人口饮水不安全，
其中1.9 亿入饮用水有害物质超标，6300万人饮高氟水，200 多万人饮高砷水，3800万人饮
苦咸水，血吸虫流行病区1100 万人饮水不安全。10
目前，全国有25％的地下水体遭到污染，35％的地下水源不合格；平原地区约有54％
的地下水不符合生活用水水质标准，一半以上的城市市区地下水严重污染。据2000 年前后
对我国118 个大中城市地下水的监测资料分析，其中重污染的城市占64％，轻污染的城市
占33％。地下水污染范围日益扩大，污染程度和深度也在不断增加，有些地区深层地下水
中已有污染物检出。据国家地质调查局调查，全国185 个城市的253个主要地下水开采地段
6 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，国家环保总局网站，http://www.zhb.gov.cn 。
7《国家防总公布2005年防汛抗旱情况》，水利部网站， 2005年10月8日。
8 蒋彦鑫：《15年自然灾害损失超千亿》，《新京报》，2005年9月28日。
9《世界自然基金会报告称今年全球气候最糟》，《南方日报》，2005年12月10日。
10 狄多华：《专家：环境生态建设跟不上破坏的速度》，《中国青年报》，2005年8月19日。
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中，污染趋势加重的占25％。如京津唐地区地下水中检测出的有机污染物种类已达百余种
之多，其中北京市地下水污染问题更加突出。11
（2）水资源匮乏和过度利用
经济社会的快速发展导致中国水资源供需矛盾正不断加剧，中国城市中有近三分之二的
城市供水不足，六分之一的城市严重缺水。为满足现实需要，对水资源的开发量过大。对地
下水超强度的开采，在全国已形成164 个地下水超采区，总面积达到19 万平方公里，年均
地下水超采量超过100 亿立方米。部分地区已发生地面沉降、海水倒灌等现象，目前全国地
面沉降面积已达到6.4 万平方公里，50多个城市地面沉降严重。12
黄河、淮海、海河的开发利用率都超过50%，超过国际公认的40%的__________合理限度，其中
海河更是高达95%，从而严重挤占了生态用水，导致流域的生态恶化。在一些生态脆弱地
区，区域水生态环境已经恶化到严重威胁到人民生活，难以支撑经济社会发展的程度。据统
计，全国有包括黄河、辽河等大江大河在内的９０多条河流发生过断流，河流功能衰减。与
20 世纪50 年代初期相比，全国湖泊面积减少了15％，长江中下游的湖泊数量减少了一半以
上，天然湿地面积减少了26％。13
4、中国面临持续加大的环境压力
中国环境问题的严重性在于，一方面，陈旧的经济增长方式，对能源、资源的巨大需
求，使得我国在较长时期内，严重污染的趋势仍将难以改变。地方保护主义、资金投入不足、
治污工程建设滞后、结构性污染依然突出等多种原因，使得治理污染的速度赶不上环境破坏
的速度。
我国的污染已经呈现出“复合型、压缩型”的特点，发达国家在工业化中后期出现的
污染公害已在我国普遍出现，我国已没有继续支持目前经济增长方式的环境容量。未来15
年，我国人口将达到14．6 亿，到2020 年经济总量将再翻两番，不断增长的经济规模和人
口，对资源和环境造成巨大的压力。按现在的资源消耗和污染控制水平，污染负荷将增加4～
5 倍。这个阶段特别是“十一五”期间，将是我国环境与发展矛盾最为突出的时期。
同时，我国的资源将逐渐短缺，重要矿产资源供不应求的局面将进一步加剧。到2020
年，45 种重要矿产资源中，可以保证的有24 种，基本保证的有2 种，短缺的有10 种，严
重短缺的有9 种。国民经济建设需要的大宗矿产，如石油、铁、铜、铝、钾等均不能满足需
求。其中，铜需求量缺口357万吨，铝需求量缺口1055万吨。14
中国正在为环境污染付出沉重代价。目前，我国1/3 国土已被酸雨污染，主要水系30%
成为劣五类水，60%的城市空气质量为三级或劣三级，市民呼吸不到清洁的空气。世界银行
2001 年发展报告中列举的世界20 个污染最严重的城市，中国占16 个。许多大城市肺癌标
化死亡人数增加了8~10 倍。据研究，空气污染使慢性呼吸道疾病成为导致死亡的主要疾病，
其造成的污染和经济成本约占中国GDP的3%~8%，达到1280亿元，相当于广东和上海GDP
的总和。15另一个数据是，到2020 年，中国仅为燃煤污染导致的疾病就将付出3900 亿美元，
占国内生产总值的13%。这意味着如果届时中国仍保持9%的经济增长率，全部用以补偿这
一项还不够。16
11刘文国武勇：《我国部分大中城市地下水污染严重》，新华网，2005年10月13日。
12姚润丰：《我国超半数城市市区地下水严重污染》，《市场报》，2005年10月25日电。
13 同上。
14 《我国重要矿产资源供不应求加剧》，《中国质量报》，2005年8月19日。
15 胡祖六：《环境、能源与经济增长》（演讲），《经济观察报》，2005年4月25日。
16黄一琨：《环保总局的声音》，《经济观察报》，2005年1月24日。
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5、生态恶化正在损害民族生存根基
与环境污染相比，生态恶化是在城市人的视野之外静悄悄地发生的，往往不被人们注
意，然而其危害和后果远比环境污染更为严重，因而生态灾难基本是不可逆转的。水土流失、
草地退化、沙化和荒漠化、生物多样性消失等等，将危害中华民族赖以生存的物质基础。近
年来我国的生态恶化，即受到全球范围气候变化、温室效应的影响，也由于经济活动和人口
压力对环境的影响。
据水利部的数字，目前我国水土流失面积为482.53 万平方公里，占国土面积的一半略多。
近50 年来___________，因水土流失毁掉的耕地达4000多万亩，平均每年100 万亩以上。20 世纪90 年
代以来，沙化土地每年扩展2460 平方公里，大量泥沙下泄，导致河湖淤积。17
因水土流失造成退化、沙化、碱化草地约100 万平方公里，占我国草原总面积的50％。
绿色和平组织发表一份题为《黄河源之危》的研究报告，报告指出，近50 年来，黄河源区
的平均气温上升了0.88℃，在这种趋势下，仅30 年间，黄河源区冰川面积就减少了17％，
冰川退了一公里左右，直接造成水资源损失23.9 亿立方米。黄河源区近年来生态恶化背后
的主要驱动力是气候变化。18由于人口增多和放牧范围的扩大，近30 年来，原有50 万平方
公里的青藏高原无人区锐减了20 多万平方公里。四川省第三次荒漠化和沙化土地监测结果
表明，截至2004 年，若尔盖沙化草地面积已达1 万公顷，并以每年11％左右的速度递增。
专家忧虑，如果不加治理，不到20 年，整个若尔盖草原将成为世界海拔最高的高原沙漠之
一，引发的沙尘暴将“光顾”直线距离仅300公里的成都平原。1950 年前，富庶的“北大荒”
黑土层，厚度达60~80 厘米，最深可达1 米，现在黑土层的厚度仅剩一半，很多地方只剩薄
薄一层，个别地方已成砂石滚滚的不毛之地。全省1.4 亿亩耕地中，水土流失面积高达8000
万亩，其中140 万亩耕地已在侵蚀沟的冲刷下消失。20
我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。然而，由于人口增长、过度开发利用等
原因，我国宝贵的生物物种资源急剧减少。有研究表明，我国各类生物物种受到威胁的比例
普遍在20%～40％。1999 年的一项调查表明，我国部分畜禽种质资源已经灭绝，严重濒危
的畜禽品种达37 个。21
2005 年1 月，评估世界各国（地区）环境质量的“环境可持续指数”（ESI），在瑞士达
沃斯正式对外发布。在全球144 个国家和地区中，按照满分100点的打分规则，芬兰位居第
一，中国（38.6 点）位于伊朗之后，名列第133 位（倒数第14 位）。在2002 年第一次发布
该指数时，全球142个国家和地区中，中国位居第129 位。
6、环境公平问题凸显，社会冲突加剧
当前环境问题的另一个新特点，是污染由城市向农村、由东部向西部的转移。
城市地区，尤其是大城市和经济发达地区的环境状况开始有所改善。城市空气污染的结
构发生了实质性的变化，汽车尾气已成为大气污染的首要污染源。与此同时，随着工业化向
农村的深入，农村地区水源受污染的情况日趋严重。由于中国污染防治投资几乎全部投到工
业和城市，农村环保设施几乎为零。通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过
简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了，城乡结合部的垃圾二次污染加重了。在某种程度上，
城市环境的局部改善是以牺牲农村环境为代价的。
类似地，发达地区与欠发达地区的环境差距拉大。国家环保总局在《全国城市环境管理
17 铁铮：《水土流失仍是我国环境首要问题》，《中国教育报》，2004年11月22日。
18《气候变化“导演”现代版“保卫黄河”》，《科学时报》，2005年11月1 日 。
19铭 权、夏先清：《沙尘暴逼近成都平原》，《四川日报》，2005年10月17日。
20 高广志 孙英威《“北大仓”将重返北大荒？》，《中国青年报》，2003年4月8日。
21 《人民日报》，2005年11月30日。
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和综合整治2004 年度报告》中指出，2004年，全国500 个上报“城考”结果的城市中，共
有155 个城市的危险废物集中处理率为零；193 个城市的生活污水集中处理率为零，160 个
城市的生活垃圾无害化处理率为零。它们大多是欠发达地区的中小城市。
伴随西部大开发的深入进行，包括大规模的能源、水电开发，铁路、管线等建设工程，
以及旅游开发，西部更为脆弱的环境生态面临巨大的压力。由于没有建立生态补偿机制，发
达地区享受了环境保护的好处，不发达地区却在竞争中日趋落后，造成区域之间的不公平。
当经济发达地区开始设置环境门槛，限制污染企业时，许多技术落后、污染严重的企业大量
向西部转移，其后果可能是灾难性的。例如，近年来内蒙古东乌珠穆沁旗引进了一批内地污
染企业，每天抽取大量地下水洗矿、造纸，消耗大量水资源，同时把几万吨工业废水直接排
放到草原上，造成大批湖泊干涸、草原污染，国家重要湿地—乌拉盖湿地即将消亡。内蒙古
重点扶持的20 家工业园区中，高耗能产品为主的园区约占一半。
环境公平问题突显，直接表现为环境维权事件增多，环境冲突日趋激烈。自1997年后，
环境污染纠纷呈直线上升趋势，每年上升的比例为25％，2002年超过了50 万起。22国家环
保总局的有关资料显示，近3 年全国环保系统收到的环境问题投诉信件以每年30％的速度
上升，仅2003 年群众来信就达到50 多万封，群众上访超过8.5 万批次。2004 年在2003 年
的基础上分别增长近7 万封和约1400 批次，表明百姓的环境意识和维权意识近年有很大提
高，环境维权已成为社会关注的热点。据中国政法大学环境资源法研究和服务中心对1999
年至2005 年环境纠纷和污染诉讼问题的分类，依次是噪音污染、大气污染、水污染、固体
废弃物污染等。
在社会转型过程中，环境问题出现利益化的特点，涉及公共利益与利益集团，东部与
西部的利益、中央和地方的利益，强势集团与弱势集团，以及全球范围内的利益分配。无论
西南水电开发、跨国公司转基因食品的进入，以及各地的污染维权事件，往往涉及中央部门、
地方政府、企业与当地居民并非平等的博弈，显示了当前环境问题的利益化和复杂性。某些
权势者以“发展经济”为由，以损害大多数群众的利益为代价，谋求“少数人的发展”。当
代人不节制地透支资源，破坏生态，造成对下一代人的不公平。2004 年以来，由于电力开
发、企业污染等问题，在四川汉源、浙江动阳、广东汕尾等地发生的大规模群体性冲突事件，
具有代表性和警示性，突显了当前环境公平问题的严重性、紧迫性。
《半月谈》杂志披露广西富川县白沙镇为招商引资，将砒霜厂建到村民水源地，引发
当地农民长达10 年的环境维权和大规模群体性事件。23
由于瀑布沟水电站移民问题、赔偿问题等未得到解决，2004 年10 月，四川省汉源县
发生“不明真相的移民大规模聚集事件”，导致大规模警民冲突，引起党中央、国务院高度
重视。现已查明，这是一个典型的政治腐败导致的社会冲突事件。以原县委书记汤福锦、不
法商人彭氏兄弟为主体，汉源县形成一个“官商利益共同体”，涉及干部之多，范围之广，
触目惊心。官商勾结、公权私用，致使汉源的市场规律废弃，钱权交易横行，毒化党政风气，
导致经济社会的无序、失控和混乱，最终引发了社会动荡。这一官商勾结不法利益群体已被
四川省纪委严厉查处。24
2005 年4 月10 日，浙江省东阳县画水镇发生大规模警民冲突事件。原因在于当地化
工企业污染严重，当地村民强烈要求污染企业搬迁，连年上访，长期得不到解决__________。农民认为，
化工企业的高额利润、地方政府部门的利益，致使他们的生存权被漠视。他们的标语中写道：
“还我土地，我要生存；还我土地，我要健康；还我土地，我要子孙；还我土地，我要吃饭；
22 夏光 陈赛：《保障环境公平应当基于哪儿？》，《中国环境报》，2005年3月8 日。
23 《一个小镇的十年环保冲突》，《半月谈》，2005年第10期。
24 刘亢等：《“权力资本化”的畸变轨迹》，《瞭望》2005年第22期。
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还我土地，我要环境。”252005 年12 月6 日，广东省汕尾市东洲镇发生严重警民冲突的悲剧
事件，造成多人伤亡。起因是政府建造发电厂，在征地补偿问题上与村民的矛盾。26
环境公平是社会公平的组成部分。环境不公不仅会加重社会不公，而且由于它剥夺了
弱势群体基本的生存权利，会造成严重的社会冲突，影响社会稳定。
7、国际承诺和全球责任
由于中国的经济生产总量极其巨大，已经成为世界第四大国，也已成为世界最大资源
消费国；因而，中国环境、资源、能源等消费和使用状况不仅涉及国际贸易、外交和国家安
全，而且对全球环境变化负有重大的环境责任。
新的“中国威胁论”不仅关注中国的污染排放对地球环境的影响，也关注中国从世界
市场上消耗的巨大资源。近两年国际社会对中国环境问题的关注焦点，包括沙尘暴、电子废
物、热带雨林、转基因食品、冰川退缩和发生在2005 年年底的中石化污染事件。下列事实
清楚地表明了中国对世界环境的重大影响：中国是仅次于美国的全球第二大温室气体排放
者，而且排放量正在迅速接近美国；中国是世界最大的农药生产者，而且滥用农药的现象依
然普遍。中国的沙尘暴漂到了美国西部、酸雨袭击了韩国和日本，而长江的垃圾则冲上了日
本海岸。中国已经成为全球最大的热带雨林木材进口商，进口全球大约50％的热带雨林木
材。中国的水电开发，不仅会给当地造成巨大的环境和社会影响，某些项目，如在澜沧江和
怒江修建水电站，引起下游国家的强烈关注。联合国环境署的《全球环境展望2004/5》中指
出，中国对伊犁河河水的工业污染和大量使用，是造成位于哈萨克斯坦的中亚地区第二大湖
巴尔喀什湖面临干涸危险的主要原因之一……
另一方面，2 月16 日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正
式生效，标志着人类对环境的保护又迈进了一大步。虽然《京都议定书》约束力限于发达国
家，但对中国仍然是一种现实的挑战。尽管中国在第一承诺期不需要承担减排任务，但随着
国际谈判的不断进行，中国作为第二大二氧化碳排放国，必将承受来自国际上的压力。中国
既要警惕国际范围内碳密集和高耗能项目向中国的转移，严防“跨境污染”和外来生物入侵，
也要适应国际市场出现的“绿色壁垒”。如果不尽早采取措施，必将对就业和经济发展产生
冲击。中国只有提高自己的“绿色度”，靠节能、低污染的技术和产品才能在今后的国际市
场上立足。
类似地，9 月6日，我国成为《卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约方。《议定书》是在
《生物多样性公约》下为解决转基因生物安全问题而制定的有法律约束力的国际文件。我国
是转基因生物的主要进口国和生产国，成为《议定书》的缔约方后，我国的履约任务将会进
一步加重。
全世界都意识到中国面临环境危机的挑战，以及超越的希望。
2005 年6 月，英国《自然》杂志推出探讨中国环境问题的封面文章，题为《中国在世
界中的地位》。作者写道：“它(中国)庞大的人口和繁荣的经济意味着，与其他国家相比较，
中国的冲力将更加强劲。在过去20 年，中国已经铸就了一个经济奇迹。我们希望，未来20
年，中国也能造就一个环境奇迹，并且确立一个好例子让其他国家取得社会经济和环境的可
持续发展。其结果将不仅影响中国，而是整个世界。”27
“保护国际”则在《中国可以领跑世界环保》的文章中所写：
中国拥有丰富的自然资源和飞速发展的经济，基于中国政府对环境保护的积极承诺和北
25 《凤凰周刊》，2005年13期(总182期)。
26《红海湾冲突真相》，新华社汕尾12月10日电。
27 《英国〈自然〉杂志封面文章称中国环境影响世界》，《法制晚报》2005年7月16日。
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京2008 绿色奥运的机遇,自然而然地，中国可能担当起世界保护领域的领袖角色。
中国能够奉献给世界的最好礼物是中国可以利用其强大而快速的发展壮大去引导世界
朝着保护地球的方向发展。28
美国世界观察所的布朗教授强调，中国必须从传统的工业化模式中突围。 “目前西方
的发展模式，并不适合中国，也不适合印度，同样，在某种意义上，也不再适合西方发达国
家。”为了真正解决环境问题，中国必须放弃目前“化石燃料为基础、汽车产业为中心、用
完即弃”的经济模式，去寻找一条“以可再生能源为基础、多样化交通工具为中心、全面的
重复使用和回收利用”的全新发展道路。29
三、可持续发展的新进展
尽管可持续发展的理念早已出现，《中国21 世纪议程》也已制定了10 年；但国家的经
济社会政策真正转向可持续发展的道路，贯彻落实科学发展观，只是最近一二年的事。这是
一场艰难的转型，一次悲壮的“突围”。中国能否保持长期持续的经济发展和社会稳定，_________取
决于我们的远见、勇气和智慧。
1、国家确立可持续发展的新目标
围绕国家形成可持续发展的新目标，国家及各部门出台了一系列走向控持续发展社会的
法律法规、规划、措施。
2 月28 日 ，第十届全国人民代表大会常务委员会通过《可再生能源法》，将与2006年1
月1 日实施。4 月，新修订的《固体废物污染环境防治法》正式实施。该法首次将限期治理
决定权由人民政府赋予环保行政主管部门。此外，还首次引入了生产者责任制，全面落实污
染者责任，建立了强制回收制度；农村固体废物防治也纳入法律范围。此外，国家环保总局
出台了《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》。全国人大常委会已将循环经济
促进法列入立法计划，全国人大环境与资源委员会会同国务院有关部门开始起草循环经济促
进法，拟在2010 年左右出台。国家发改委启动第一批中国循环经济试点，包括钢铁、有色、
化工在内的7 个重点行业的42家企业等，成为国家循环经济第一批试点单位。
围绕建设节约型社会，节水型社会，有关部门出台了一系列政策。10月，国务院总理
温家宝、副总理曾培炎分别批示，要求优先发展城市公共交通。国务院办公厅下发文件，要
求各地认真贯彻落实“公交优先”战略。国家发展改革委、科技部会同水利部、建设部和农
业部发布《中国节水技术政策大纲》，这是我国发布的第一个涵盖了农业、工业和城市生活
节水技术的政策性文件。国家发展改革委启动的《节能中长期专项规划》，提出了十大重点
节能工程和“十一五”期间将实现节约 2.4 亿吨标准煤的节能目标。国家建设部制定了建
筑节能的工作目标。争取到2020 年，大部分既有建筑实现节能改造，新建建筑完全实现建
筑节能65％的总目标。国家环境保护总局提出实行政府绿色采购，这对于全社会的可持续
消费具有强大的示范和推动作用。
2、国家环保总局的功能强化
2005 年国家环保局采取了一系列建设性、创新性的重大举措，主动出击、依法管理，刮
起了震撼社会的“环评风暴”，成为中国环境保护突出的亮点。
28《中国可以领跑全球环境保护》，保护国际，http://www.conservation.org.cn/cn/news/content_67.shtml
29 [美]莱斯特·R·布朗《B模式》，东方出版社，2003年。
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如果说年初的“环评风暴”，是国家环保总局加强执法能力和环境法权威的自我“硬化”
的行动，那么它随即将这种行动转为一种新机制：通过“绿色国民经济核算”（俗称为“绿
色GDP”）和“战略环境评价”，将“环保扩权”推向深入。
由国家环保总局和国家统计局共同启动，在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广
东、海南、重庆、四川等10 省市开展以环境核算和污染经济损失调查为内容的“绿色国民
经济核算”试点工作。战略环评是指对一项工程、经济规划、政策在决策阶段进行环境影响
评价，将环境监控大幅度前移，从而从源头上控制环境污染。规划环评被提到议事日程，并
获得了实际的开展。全国陆续进行了怒江、雅砻江、澜沧江中下游、四川大渡河等流域规划
环评，积极推进了水电、煤炭、港口、交通、电力等重点行业的规划环评及成都化工基地、
宁夏宁东能源基地区域环评试点，组织完成了营口港总体规划、内蒙胜利矿区等规划、区域
环评。
同时，国家环保总局开始在陕西试行环保系统垂直管理体制，以强化地方环保部门的执
法能力和监管能力。
3、公众参与环境保护持续扩大
建设可持续发展社会，意味着建__________立一种新的社会发展观、新的生产方式和生活方式，
意味着全社会环境意识的普遍提高，它是以广泛、深入的社会参与为前提和基础的。近年来
中国公众参与环境保护的广度和深度不断提高，NGO 组织（非政府组织）与政府携手合作
推进环保，成为我国环境保护领域一个重要特点和新趋势。
中国的环境NGO 从上个世纪90年代初诞生，数量不断增加，能力和影响力逐渐增强。
据保守估计，全国大约有1000多个成型的本土环境NGO，其中草根组织100 多个，学生社
团500 个，其他的是各地有政府背景的环境NGO。中国环境NGO 已成为普及环境教育和
倡导公众参与环保的重要力量。环境NGO 早期以环境教育为主，近一两年来，中国环境
NGO 在一系列环境事件中高调出场，进行公众倡导并力图影响政策，进入了公众倡导的新
的发展阶段。
2003 年以来，环境NGO 参与了多起重大公共事件，如对都江堰杨柳湖、木格措水坝
以及怒江和金沙江虎跳峡电站的质疑，以及对北京动物园搬迁的决策争议等，关注和诉求指
向了政府公共政策和商业利益集团。NGO 成为圆明园防渗膜工程的主要推动力量，也是质
疑和批评西南水电无序开发的主要力量。围绕怒江水电开发的争议，环境NGO 做了大量深
入细致的实际工作。他们对大坝生态和移民问题并重的关注角度，反映出对生态和环境问题
的社会属性更为深刻的认识。在质疑大坝的“运动”中，环境NGO成功地通过媒体覆盖形
成了广泛的社会影响和压力，表现出较强的整合社会资源的能力。2005 年8 月，得知新的
怒江水电开发规划已经经过规划和环保部门审查后，环境NGO 以《提请依法公示怒江水电
环评报告》为题，向社会广泛征集签名，恳请审批机关在作出决策之前，公布相关规划的环
境影响报告书，保障公众参与的知情权。
在民间草根NGO之外，中国还有一大批有政府背景的非政府组织，由于拥有较强的专家
优势、政府认同以及体制内的沟通渠道，环境GONGO 对公共决策产生了积极影响。如国家
环保总局属下的两个全国性社团表现活跃，值得关注。一是潘岳担任会长的中国环境文化促
进会，另一个是2005年４月新成立的中华环保联合会。国际NGO 也在中国的环境保护中发
挥了重要而积极的作用。
公众参与环境保护的一个新特点，是中国企业和企业家群体的集体参与。
2004 年6 月5 号，近一百位企业家（包括20 多家台湾企业）聚会在阿拉善，发表“阿
拉善宣言”，成立了阿拉善SEE 生态协会。它成为中国企业家回报社会的一个集体亮相和标
志性事件。2005年4 月22 日，中国首个民间环保奖——阿拉善SEE 生态奖在北京诞生。奖
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金总计300万元人民币，系国内数额最大的环境奖项。另一个受社会瞩目的新奖项，是由经
济观察报社和壳牌中国集团联合举办多家非政府组织支持的“可持续发展在中国”案例大赛。
公众参与的渠道更为多样化。配合国家制订 “十一五”环境保护规划，为充分体现规
划编制的透明度、民主参与度和广泛凝聚社会各界的智慧，中华环保联合会在全国范围内开
展了公开征集公众对编制国家“十一五”环保规划意见和建议的活动。这在我国尚属首次，
公众参与踊跃、反映强烈，其广度和深度前所未有。全国有400多万公众以不同形式参与，
人数之多为历史之最。公众调查显示，71％公众认为，现在自己所在城市的环境情况要比5
年前好。同时，公众对我国面临的严峻环境形势非常关注。高达94.9％的公众认为我国的环
境保护形势已很紧迫，到了痛下决心解决环境问题的时候。
公众最关心的环境问题，排在首位的是饮用水源污染问题，特别是一些中小城市和农
村的水源污染。其它环境问题依次为:空气污染、生活垃圾污染、工业废物处置、植被破坏
和沙漠化、水资源短缺、噪声污染和汽车尾气污染。居住在城市的公众，最不满意的环境问
题是城市空气污染问题。高达97.5％的公众赞成把环境指标纳入官员政绩考核体系，并希望
尽快修订《环境保护法》，这一在1989年制定的法律，在很多方面已不能适应当前的社会发
展和环境保护的需要。水电大坝对生态环境的负面影响已为多数公众所了解。有65.7％的公
众认为建设水电站会影响河流生态；53.1％的公众认为会影响局部气候；50.4％的公众认为
会破坏生物多样性。
四、我国环境保护面临的问题和挑战
尽管我国已经投入了大量的资金和人力治理环境污染，但由于环境污染主要由经济发
展、产业结构、能源结构等所决定的，污染治理面临诸多体制上和技术上的障碍，难以取得
显著成效。它显示了环境问题的复杂性、危机性、整体性，而不仅仅是技术问题、资金问题。
还应当看到，我国的环境问题也不仅仅是产业结构调整、经济增长方式这样的发展问题
或经济问题。必须从政治问题的高度，从当前的国家安全、政治稳定，从未来民族兴衰的前
途、命运认识中国环境问题的严重性和重要性。只有这样，我们才不至陷入狭隘的经济主义、
技术主义的思路。
走上绿色的可持续发展之路，对我们的挑战是全方位的。最重要的，是破除那些“灰色
文明”的观念障碍、制度障碍和路径依赖，通过观念更新和体制创新，探索建立经济社会发
展和环境保护的新机制。
1、发展与保护——关乎民族命运的观念之争
许多研究表明，我国人口资源容量已达到可以支撑的极限，走可持续发展道路是唯一
可行之道，是没有选择的选择，否则中华民族将面临严重的生存危机。正如潘岳所言，中国
本来就是传统工业文明的迟到者，我们不能在生态文明的路上再次落后。“经济危机可以通
过宏观调控加以化解；社会危机需要付出巨大政治成本才能平息；而环境危机一旦发生，将
变成难以逆转的民族灾难”。30因此，中国必须不惜代价地提前解决环境问题。
至今仍有人认为，如先现代化国家那样先污染后治理，是难以避免的发展道路，当经济
能力达到一定水平之后，环境状况自然会改善。问题在于，尽早地处理发展与环境的关系，
从源头开始预防和控制，支付的环境成本远较将来污染后再治理要低。淮河、滇池的治理，
积十年之时，花百亿之金，成效至今仍不明显，是一个典型的例证。另一方面，生态恶化和
破坏，如水土流失、荒漠化、耕地减少、生物多样性丧失是完全不可逆的，一旦发生将难以
30 黄一琨：《环保总局的声音》，《经济观察报》，2005年1月24日。
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挽回，花多少钱也无法改变。在这个意义上，布朗说中国正面临一场战争，为保卫土地而战
——敌人是不断扩展的沙漠。
是提前和优先解决中国的环境问题，还是经济至上、效率优先，这样的价值冲突在政府
管理层远没有真正解决。一些人依然信奉“先污染、后治理”的铁律，强调大力发展火电和
重化工是难以逾越的阶段，热衷于饮鸩止渴、突破资源利用极限的开发和调水工程，而对节
水、节能、发展新能源的潜力视而不见。这种传统工业化模式的观念束缚，已经成为贯彻科
学发展观的实际障碍。
需要重新认识“节约”的经济价值。据亚洲开发银行的研究，如果中国的用电效率达
到世界的平均水平，那么在2015 年之前中国不需要建新的电厂。31可以通过政府的相关政
策，花较小的一笔费用，达到大规模节能的实效。节水的潜力之大同样出乎我们意料。据专
家测算，我国农业用水的利用率提高10 个百分点，每年可节水400 亿吨，相当于南水北调
东线、中线工程调水之总和。这个数字已超过了正常年份农业灌区300 亿立方米的缺水量，
是正常年份城市缺水量60 亿立方米的近7 倍。32这就是说，完全有可能以通过节水来弥补
水资源不足。公共政策是对价值的权威性分配——我们拥有什么样的价值，就拥有什么样的
社会经济政策。在这个意义上，环境意识的普及远未完成，重要的是教育各级领导者。
此外，现行高耗能、高污染的生产和消费模式的巨大惯性，形成对旧模式的“路径依
赖”。在日益严峻的环境现实中，社会主流文化仍然在不遗余力地鼓吹消费主义，社会生活
中盛行浪费之风、奢靡之风。鼓励大排量汽车、限制小排量汽车和电动自行车的政策，与资
源极度稀缺的现实构成强烈反差，成为一个极端的例子。这一不计环境代价追求经济增长的
思路与甚嚣尘上的消费主义相配合，制造着十分危险的奢华消费风气，成为旧模式的重要推
动力量。
2、克服经济、环保“两张皮”，促进经济增长方式转变
经济增长方式的转变，是中国可持续发展的一个核心任务，也是中国环境保护的关键
因素。经济增长方式难以转变的原因之一，是长期以来，经济政策与环境保护政策相分离，
经济增长是压倒一切的“硬道理”，没有建立起有利于环境保护的税收、信贷、贸易、土地
等政策。通过循环经济、清洁生产、资源约束型的经济规划，使得经济建设与环境保护、社
区发展统筹协调，有机结合，由“两张皮”变成“一张皮”，是促进经济增长方式转变的治
本之道。
经济增长方式难以转变的一个重要原因，是稀缺的资源和能源价格严重扭曲。过低的
电价、地价、污染治理费实际上是在鼓励高能耗、高污染的重工业。世界银行的一项研究表
明，能源使用量的降低，55%归功于价格调整的结果，17%是研究开发的结果。推进资源性
产品的价格改革，必须提到重要日程。
此外，是建立有利于发展环保新技术、新能源的政策。我国可再生能源建设刚刚起步，
在认识上和政策上都需要急起直追。无论垃圾发电、掺烧秸杆发电技术、风力发电等，对于
发展地方经济、增加农民收入、改善农村环境都具有积极意义。政府应对可再生能源生产企
业给予相应的财政补偿措施，例如优先入网、制定分类电价并享有税务免除等。对于化石燃
料及核能开发的政府补助必须停止，从而对其发展形成有效限制。
近年来，各地已经形成了一些行之有效的模式和经验，值得重视和推广。最主要的，是
改变传统的单纯保护模式，通过社区参与的方式，将扶贫与生态建设结合起来，帮助原住民
改变传统的生产方式，使原住民在环境保护中不再是利益受损者，且能从中获益。草海黑颈
31 汪永晨：《节能型社会需要虚拟电厂》，《新京报》，2006年1月1日。
32 《解放日报》，2000年6月20日。
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鹤保护地和西双版纳亚洲象保护项目都取得良好的成效。
3、环境保护的体制创新
环境保护是公共产品，必须强化政府对公共产品的投资和管理。多年来政府热衷于直接
干预经济活__________动，而提供公共产品、公共服务和市场监管的职能往往不到位，是环境保护成效
较差的重要原因。
我国处于污染治理的初期阶段，复合型环境问题比较突出，不仅要解决新的环境问题，
还要解决历史欠账问题。环境保护投资总量明显不足，仅水污染防治就存在400多亿元的资
金缺口。
据国家环保总局消息，全国环境保护的投资将比“十五”期间翻一番。我国的环保经费，
“七五”期间为476.42亿元；“八五”期间达到1306.57 亿元；“九五”期间为3447.52亿元；
“十五”期间，环境保护投资突破7000 亿元，2004年的环境保护投资占当年GDP的1.4%。
“十一五”期间，我国的环保总投资预计13750亿元，约占同期GDP的1.6%，总量将比“十
五”期间翻一番。33尽管如此，从我国严峻的环境现实出发，与许多环境专家希望环保投资
增长0.4%~0.6%，达到占GDP2%左右的预期，仍有较大的差距。
同样重要的，是必须改革我国环境和生态保护的行政管理体制。一方面，受地方保护
主义的影响，环境保护部门的监管能力较弱；另一方面，多头管理，责权不清，无人真正负
责。在涉及大流域、跨省市和地区的生态保护、污染治理上，互相争夺利益、推委和转移责
任等问题突出，“九龙治水”而每况愈下。
对保护区的管理是另外一例。目前我国对自然保护区的管理，分森林、野生动物、湿地、
荒漠、野生植物、海洋、草原、自然遗迹、古生物遗迹等9 大类，分别归林业部门、农业部、
海洋局、地矿部门管理，由国家环保总局进行综合协调，人事权则归地方政府。捉襟见肘的
地方财政无力支持保护区事业，保护区管理人员不得不把精力放在“跑钱”、创收上。由于
没有将关系国家、民族长远利益的保护地置于__________国家的管理之下，地方政府追求发展经济的短
期利益，经常以牺牲生态保护为代价，甚至粗暴地直接在核心区施工，建水电站。
所有这些，都应当通过行政体制改革，探讨形成新的机制、新的模式，加以创造性的解
决。例如，通过建立环境污染补偿机制、建立跨省区的协调机构等手段，解决大河流域的管
理；对各类保护地由国家实行垂直、统一管理，经费纳入中央财政预算。
4、探索环境保护的新机制
除了建立“绿色国民经济核算”、建立官员环境政绩评价、考核机制；一个重要措施是
建立生态补偿机制和环境税。
我国目前的法律规定，违法排污处罚多为10 万元以下，最高额度不过100 万元，这与
排污企业造成的损失相比微不足道；而法律并未赋予环保部门限产、停产的权利，一些工程
或企业即使因违法违规被环保总局叫停，在“补上”手续或交出少量罚金后仍能开工。我国
急需建立有利于环保的财政税收体系，利用财税杠杆强力推进环保。由国家发改委牵头，国
家财政部与世界能源基金会等关于开征“环境保护税”或广义的“生态税”的方案，正在制
定之中。对生态保护而言，通过建立生态补偿机制，实际地补偿生态保护地区群众的经济利
益，是有效保护生态、体现环境公平的重要措施。
提高环境保护、生态治理的实效，一个重要的方面是环境治理的科学化和决策民主化。
需要探讨在干旱区与草原地区大面积造林防沙的实效究竟如何，沙漠地带究竟应当如何恢复
生态，为什么出现“边治理、边退化”、“治理赶不上退化”的原因，从而接受教训，避免重
33 马力：《“十一五”环保投资预计1.3万亿》，《新京报》，2005年10月29日。
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蹈耗费巨资、有违规律的“环保工程”的老路。中国科学院植物研究所在浑善达克沙地进行
退化生态恢复试验，以极低的成本取得了明显的生态、社会和经济效益，值得重视。
5、进一步扩大社会参与，促进NGO组织的发展
1994 年我国政府制定的《中国21 世纪议程》指出，“实现可持续发展目标，必须依靠公
众及社会团体的支持和参与。公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展
目标实现的进程；”“团体及公众参与可持续发展，需要新的参与机制和方式。团体及公众既
需要参与有关环境与发展的决策过程，特别是参与那些可能影响到他们生活和工作的社区决
策，也需要参与对决策执行的监督 ”。
2003 年9 月1 日生效的《环境影响评价法》规定，“国家鼓励有关单位、专家和公众
以适当方式参与环境影响评价”；“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及
公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他
形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。2005 年11 月，《国务院
关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各
种环境违法行为，推动环境公益诉讼。企业要公开环境信息。对涉及公众环境权益的发展规
划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，强化社会监督。”
在公众参与环境保护方面，NGO组织具有不可替代的巨大作用。改革开放以来，我国
的民间组织逐渐生长，但从整体看，仍然数量偏少，存在政社不分、能力不强、行政化、官
方化等问题。据统计，国际上每万人拥有的民间组织的数量，法国为110 个，日本为97 个___________，
我国仅为2.1 个。我国民间组织的总支出约占GDP的0.73%，不仅远远低于发达国家7%的
水平，也远远低于4.6%的世界平均水平。34活跃的社会组织、NGO 组织是现代社会的基本
特征，是“小政府、大社会”的现代社会治理所要求的。发展NGO 组织不仅是政府机构的
“减肥”之路，能够使公共治理更为有效；而且是社会利益表达、民主决策的重要机制。政
府应积极鼓励、大力发展NGO组织，使之成为建设和谐社会、可持续发展和环境友好社会
的有生力量。
伴随环境影响评价由项目环评逐步向战略环评、规划环评发展，必须进一步拓宽公众
参与的渠道，使公众参与由自发性参与向制度性参与发展。在这一过程中，最重要的首先是
信息公开，满足公众的知情权。只有打破利益集团对信息的垄断，才能改变公众、NGO 与
他们极不对称的话语权力。
真正保证公众的监督权的制度性途径，是建立公益诉讼制度。所谓环境公益诉讼，是
指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机
关提起诉讼。为此，需要修改有关法律，赋予一切单位和个人以诉讼权。不论国家机关，还
是公民个人或其他组织均可为公益诉讼的原告主体，有权对污染和破坏环境单位和个人进行
检举和控告。
社会生活、社会利益的多元化，日益增多的环境冲突乃至群体性事件，说明在一些地
方，政府在现行机制中难以进行有效的环境治理，亟待建立新的防范、疏导和协调环境冲突
的机制。公众参与和多元利益表达的重要性凸显无疑。在这种情况下，需要向公众赋权，通
过社会力量对环境污染行为实施制衡，从而推动环境治理模式从政府直接控制的“政府主导
型”向“社会制衡模式”转变。
（作者：自然之友现任副会长） 2006/1/3 34 傅新：《给民间组织营造更宽松的空间》，《中国青年报》，2005年9月3日。
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